IV SA/Po 679/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2018 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 lutego 2018 r. nr [...]; 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. Z. kwotę [...]([...] złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 08 lutego 2018 r., w której stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 26 lipca 2010 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, poł. w W. , przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...], o pow.0,1868 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w dniu 15 grudnia 2017 r. do SKO w P. wpłynął wniosek L. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 26 lipca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, poł. w W. . Wniosek oparto o przesłankę rażącego naruszenia prawa, w szczególności prawa procesowego zawartego w art. 107 § 1 kpa. Wnioskodawczyni podniosła, iż kwestionowana decyzja zawierała podpis osoby, ale nie zawierała wskazówki jakie stanowisko służbowe pełni oraz czy jest upoważniona do podpisywania decyzji. Ponadto decyzja zawierała wyjątkowo lakoniczne uzasadnienie, bez wskazania stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskodawczyni podkreśliła, że z decyzji nie wynika jasno dlaczego wydana została decyzja zatwierdzająca podział, mimo negatywnej opinii wydanej dla projektu podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 10 stycznia 2018 r. wszczęło postepowanie w sprawie i decyzją z dnia 08 lutego 2018 r. orzekło o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 26 lipca 2010 r. Nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło orzecznictwo sądowe wskazujące na wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, której cechą jest ingerencja w trwałość decyzji administracyjnych. Kolegium zauważyło, iż nie każde naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, bo nie każde powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W odniesieniu do zarzutów wniosku L. Z. organ ten stwierdził, iż zakwestionowana przez nią decyzja z dnia 26 lipca 2010 r. wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 kpa. Ewidentne jest bowiem to, że przepis wskazuje, iż decyzja powinna być podpisana imieniem i nazwiskiem oraz winna zawierać stanowisko służbowe osoby podpisującej, a decyzja z dnia 26 lipca 2010 r. tego waloru nie posiadała, bo obok imienia i nazwiska osoby podpisującej nie było jej funkcji. Kolegium uznało jednak, iż podpisujący decyzję S. W., według powszechnej wiedzy, sprawował wówczas stanowisko Burmistrza [...], co oznacza, iż decyzja podpisana została prawidłowo. Kolegium przyjęło także, iż zaprezentowane w decyzji uzasadnienie, było co prawda minimalne, ale okoliczność ta nie stanowi podstawy do weryfikacji decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. Rozstrzygnięcie bowiem wydane zostało zgodnie z żądaniem strony, która jako jedyna uczestniczyła w tym postępowaniu. Powyższa decyzja SKO w P. z dnia 08 lutego 2018 r. zaskarżona została przez L. Z. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 26 lipca 2010 r. nie dostrzegło, by decyzja SKO w P. z dnia 08 lutego 2018 r. badająca tę kwestię, wydana została wadliwie, tj. z takim naruszeniem przepisów postępowania, które umożliwiałoby jej uchylenie. W spornej decyzji z dnia 08 lutego 2018 r. Kolegium zaznaczyło, iż choć mająca być uznana za nieważną decyzja Burmistrza [...] z dnia 26 lipca 2010 r. zawiera wadliwości, to jednak nie stanowią one rażącego naruszenia prawa. Kolegium w nowym składzie podkreśliło, że podpis widniejący na decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. jest podpisem osoby pełniącej w dniu wydania decyzji funkcję Burmistrza [...]. Mimo, iż faktycznie przy podpisie tym nie ma wskazanej funkcji czy stanowiska służbowego osoby podpisującej to jednak nagłówek decyzji wyraźnie wskazuje, iż wydał ją Burmistrz [...]. To że był nim wówczas S. W. jest faktem powszechnie znanym, nie podlegającym dowodzeniu. Brak zatem wskazania obok nazwiska funkcji osoby podpisującej decyzję jest wadliwością tej decyzji, ale wadliwością bez wielkiego znaczenia, a mającą charakter bardziej techniczny (pisarski), niż merytoryczny. Nie jest to więc rażące naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 kpa. Organ odwoławczy podzielił również pogląd organu pierwszoinstancyjnego, że decyzja z dnia 26 lipca 2010 r. zawiera uzasadnienie. Nie odpowiada ono co prawda dyspozycji art. 107 § 3 kpa (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa), ale z uwagi na to, że uwzględnia ona w całości żądanie strony oraz nie dotyczy decyzji wydanej na skutek odwołania lub takiej, która rozstrzyga sporne interesy stron (art. 107 § 4 kpa), organ miał prawo odstąpić od szczegółowego uzasadniania decyzji. Sprawa załatwiana tą decyzją zainicjowana bowiem została wnioskiem L. Z. z dnia 16 lipca 2010 r. i jedynie ona sama była uczestnikiem tego postępowania. Kolegium zauważyło, iż organ nie zawarł w decyzji szczegółowego odniesienia do sytuacji, w której dokonał podziału nieruchomości pomimo, iż wedle wcześniejszej opinii organu, nie był on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności tego braku stanowi element oceny prawidłowości uzasadnienia decyzji, co - jak wykazano wyżej - nie było rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo należy wskazać, iż w postępowaniu nieważnościowym nie można ponownie merytorycznie badać przesłanek podjęcia decyzji, która zapadła. Marginalnie można jedynie zauważyć, że w podstawie prawnej decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. organ przywołał art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi jeden z wyjątków, kiedy to możliwe jest dokonanie podziału nieruchomości pomimo, iż projekt podziału jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji - w ocenie Kolegium - także nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skargę na decyzję SKO w P. z dnia 26 kwietnia 2018 r. wywiodła L. Z. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji SKO w P. i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 26 lipca 2010 r., jako dokonanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO w P.. Organowi zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1. art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję SKO w P. z dnia 08 lutego 2018 r. orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] nr [...], mimo, że przy podejmowaniu tej decyzji SKO rażąco naruszyło obowiązki jakie na organie nadzoru spoczywają w zakresie ustalenia, czy w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza [...] zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu z art. 156 § 1 KPA. 2. art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 93 ust. 4 w zw. z art. 97 ust. 1a pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że decyzja Burmistrza [...] nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta oparta na błędnej wykładni i uznaniu, że negatywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody w wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, 3. art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że decyzja Burmistrza [...] nr [...] mogła zostać wydana na tej podstawie, co stanowiło rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, 4. art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 107 § 3 i 4 KPA poprzez uznanie, uzasadnienia decyzji Burmistrza [...] nr [...] za wystarczające, mimo że decyzja ta nie zawiera uzasadnienia faktycznego, a organ wydający decyzję nie podał podstawy prawnej, w oparciu o którą uprawniony byłby do odstąpienia od uzasadnienia decyzji, co stanowiło rażące naruszenie prawa, 5. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 KPA w zw. z art. 107 § 1 KPA poprzez uznanie, że brak podania stanowiska służbowego osoby, która podpisała się pod decyzją nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ani nie stanowi wady decyzji Burmistrza [...] nr [...] powodującej jej nieważność z mocy prawa, 6. art. 7 KPA, art. 77 i 78 oraz 80 KPA poprzez nie wzięcie pod uwagę dokumentów przedłożonych przez skarżącą oraz nie wzięcia pod uwagę zmiany wielkości działek, w pierwotnie planowanym podziale, a podziale zatwierdzonym wnioskowane dowody zmierzały do wykazania nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 08 lutego 2018 r., o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 26 lipca 2010 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, poł. w W. , przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...], o pow.0,1868 ha. Podstawę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej K.p.a.), Istota postępowania nieważnościowego polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać w tym postępowaniu sprawy co do jej istoty, a tym bardziej prowadzić postępowania dowodowego, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wiec zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r. II OSK 390/07, Legalis Nr [...]). W przedmiotowej sprawie skarżąca jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 26 lipca 2010 r. wskazała przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż wniosek strony o stwierdzenie nieważności określonego aktu, jak też uzasadnienie takiego wniosku nie są wiążące dla organu w znaczeniu takim, iż organ ten obowiązany jest z urzędu dokonać analizy, czy skarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli więc nawet organ uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, wówczas powinien on we własnym zakresie szczegółowo zbadać, czy kwestionowana decyzja nie zawiera jakiejkolwiek z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Zatem granice, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu nadzoru. Zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została w sposób ostateczny merytorycznie rozpoznana. Powoduje to, że zachodzi domniemanie, iż kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dotyczy to także tych sytuacji, w których wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zarówno organ I jak II instancji zbadał przedmiotową decyzję jedynie pod kątem ewentualnego występowania przesłanki rażącego naruszenia prawa, nie ustosunkowując się jednak do kwestii postanowienia z dnia 20 maja 2010 r. Burmistrza [...] negatywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Nie zbadał również pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1715/97, LEX nr 48731; teza druga wyroku NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/2008 – LexPolonica nr 2056309). Nie odniesienie się przez organy do wszystkich przesłanek zawartych w 156 § 1 K.p.a. oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia. Tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z omówionych przyczyn zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja podlegały uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie kierując się przedstawioną wyżej oceną. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa uwzględniając koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).