IV SA/Po 68/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę; 2. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110KV [...] na działkach nr [...] i [...] obręb [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Września (zwany dalej: Burmistrzem) na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 5, art. 50, art. 51 ust. 2, art. 53 i 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, j.t. z późn. zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna lub u.p.z.p.) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy i art. 104 i 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) ustalił warunki lokalizacji ww. inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że na przedmiotowym terenie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wymaga opracowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, której sporządzenie, zgodnie z przepisami, powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Organ wskazał, że w toku postępowania wpłynął wniosek skarżących wyrażający sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Wnieśli oni o: przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu energetyki, przeprowadzenie przesłuchania stron postępowania i wyrażenie zgody na umiejscowienie linii energetycznej wyłącznie pod ziemią. Zdaniem organu wydającego decyzję protest ten nie zasługuje na uwzględnienie. W przypadku bowiem lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej będzie wykazanie, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. W wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Organ wskazał również, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter szczególny w stosunku do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie podlega ona bowiem ograniczeniem z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy planistycznej, tj. nie znajduje zastosowania konieczność przestrzegania m. in. zasady dobrego sąsiedztwa. Nie ma zatem wymogu dostosowania powstającej zabudowy do istniejącej w danym miejscu pod względem kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a podstawą decyzji odmownej lub nakładającej jakieś ograniczenia może być jedynie przepis prawa obowiązującego. Organ wskazał również, że Inwestor złożył wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na "ochronę zdrowia i życia użytkowników nieruchomości, a także zabezpieczenia interesu społecznego jakim jest stały dostęp do energii elektrycznej odbiorców prywatnych jaki strategicznych inwestorów w regionie. W ocenie organu działalność prowadzona przez Inwestora ma na celu zapewnienie dostępu do stałego ekonomicznie zbilansowanego źródła energii wykorzystywanej na potrzeby społeczeństwa, czyli elementu niezbędnego dla jego normalnego funkcjonowania. Przedsięwzięcie planowane przez Wnioskodawcę, jest kwalifikowane jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu priorytetowym z punku widzenia gospodarki kraju. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej: naruszenie art. 64 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności Uczestników; naruszenie art. 84 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu energetyki na okoliczność ustalenia celowości lokalizacji na należącym do skarżących gruncie linii energetycznej, potrzeby i kosztów jej przeprowadzenia pod ziemią oraz zasadności i możliwości przeprowadzenia jej przy granicy należącej do skarżących działki, oparcie decyzji na nieprawomocnym uzgodnieniu Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę uwzględnienia wniesionego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Burmistrz uzupełnił decyzję z dnia [...] maja 2014 r. w ten sposób, że w rozstrzygnięciu decyzji: ustalam następujące warunki lokalizacji w/w inwestycji; po ust. 9 dodał ust. 10 o brzmieniu: "10. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego [...]". Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (zwane dalej: SKO, Kolegium) na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2013, Nr 267, z późn. zm., (zwanej dalej: Kpa), art. 4 ust. 2, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 ustawy planistycznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie oraz rozstrzygnięcie organu I instancji i wskazał, że w ocenie Kolegium decyzja zaskarżona jest zgodna z przepisami i jako taka podlega utrzymaniu w mocy. Organ odwołując się do art. 2 pkt. 5 ustawy planistycznej w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518) oraz orzecznictwa sądowego wywodził, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Ma ona znaczenie zarówno lokalne, jak i ponadlokalne, stanowi bowiem fragment budowy szerszej inwestycji obejmującej przebudowę istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV [...]. Kolegium wskazało, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany jest w sprawie wydać decyzję pozytywną. Organy administracji mogą działać wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów i w granicach przez nie wytyczonych. Dlatego też zgoda czy argumenty słusznościowe nie stanowią w takim postępowaniu podstawy wydania decyzji lub tez odmowy jej wydania. Podkreślono, że choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Wykonywanie prawa własności podlega ograniczeniom ustawowym, w tym również wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też za chybione uznało Kolegium zarzuty dotyczące naruszenie art. 64 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności Uczestników oraz naruszenie art. 84 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w żądanym zakresie. Kolegium argumentowało, że miało na względnie także fakt, że inwestycja dotyczy przebudowy istniejącej napowietrznej, elektroenergetycznej, nie zaś budowy nowej linii. Podkreślono, że zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy planistycznej projekt decyzji sporządziła uprawniona osoba. Organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 nr [...]) oraz Starostą Powiatowym w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy. Do wniosku załączona został decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...] lipca 2013 roku. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji ustalił stan faktyczny i prawny sprawy w stopniu wynikającym z zakresu postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Zdaniem Kolegium organ I instancji zasadnie stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja zawiera również elementy przewidziane w art. 54 ustawy. Organ I instancji zawiadomił ustalone Strony postępowania o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] marca 2014 roku oraz poprzez obwieszczenia umieszczone na tablicy ogłoszeń, na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Pniewach, w tym na portalu "Wieści z Ratusza". Decyzja została doręczona stronom zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy, w szczególności także publicznie obwieszczono o jej wydaniu poprzez umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Pniewach, w tym na portalu "Wieści z Ratusza" Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji pomimo braku ostatecznego postanowienia Marszałka Województwa Wielkopolskiego Kolegium ustaliło, że postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 nr [...] jest ostateczne, bowiem Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 roku stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez skarżących. W związku z powyższym mimo, że w dniu wydania decyzji postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego nie było jeszcze ostateczne, to stało się takim w związku z ww. postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W tej sytuacji organ stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej z tej przyczyny. Skargę na rozstrzygnięcie drugoinstancyjne wnieśli skarżący, zaskarżając ją w całości oraz podtrzymując zarzuty odwołania, a ponadto zarzucając niedopuszczalność procedowania ze względu na konieczność wyłączenia nieruchomości należących do Skarżących (III klasa rolna) spod produkcji rolnej, czego nie uczyniono. Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi, ponad argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący wskazali, że przedsiębiorca przesyłowy nie uzyskał wyłączenia gruntów Skarżących spod produkcji rolnej. Tymczasem grunty należące do Skarżących są gruntami III klasy, które wymagają takiego wyłączenia. W tym zakresie przyjąć należy, że przepisy odrębne wyłączały możliwość wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, uznając, że skarga jest nieuzasadniona. W zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu i podtrzymanych w skardze Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do pozostałego zarzutu skargi dotyczącego niedopuszczalności procedowania ze względu na konieczność wyłączenia nieruchomości należących do Skarżących (III klasa rolna) spod produkcji rolnej Kolegium wskazało, że inwestycja obejmuje przebudowę istniejącej napowietrznej, elektroenergetycznej linii, nie zaś jej budowę na nowo. Została ona uzgodniona w trybie art. 53 ust. 4 punkt 6 w związku z art. 53 ust. 5 ustawy planistycznej przez Starostę Powiatowego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (tu decyzja) z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) zwaną dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w omówionym zakresie, tj. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jej Rozdziale 5 zawarte zostały unormowania określające rozstrzyganie przez organy administracji publicznej spraw w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Organ rozstrzygający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i dlatego opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien odpowiadać wymogom określonym w ust. 2 art. 52 ustawy i tylko wniosek niedotknięty brakami formalnymi może uruchomić postępowanie administracyjne w tym sensie, iż powstaje obowiązek organu rozpatrzenia sprawy z tego wniosku i wydania decyzji w sprawie. W takim postępowaniu organ bada, jak już wyżej wspomniano, ustawodawstwo w celu stwierdzenia zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym. Celem tego badania, oprócz stwierdzenia istnienia przesłanek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest również ustalenie – wynikających z przepisów prawa – warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Wspomniany wniosek, tj. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1), charakterystykę inwestycji obejmującą m.in., określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (pkt 2b), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt 2c). Wszystkie te parametry zostały tak we wniosku jak i w decyzji oznaczone. W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu organu II instancji, iż prawo własności i jego poszanowanie jest jednym z obowiązków organu stosującego prawo. Własność jednak podlega ograniczeniom (zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji) tylko w drodze ustawy, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezasadny był, zdaniem Sądu wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu energetyki na okoliczność celowości lokalizacji linii energetycznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżących oraz kosztów i możliwości przeprowadzenia jej pod ziemią i przy granicy nieruchomości. Przesłanką zmiany lokalizacji lub odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego byłoby jedynie wykazanie, że lokalizacja taka jest niezgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, o czym już była mowa. Ponadto przedmiotowa decyzja lokalizacyjna nie dotyczy budowy nowej linii energetycznej lecz przebudowy już istniejącej. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd odnosząc się do zarzutu skarżących opartego na naruszeniu przez Organy przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. Nr 1205 ze zm.; zwana dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych), podkreśla iż w chwili wydawania przez Burmistrza Miasta i Gminy Września decyzji z dnia [...] maja 2014r. właściwy dla tak sformułowanego zarzutu art. 7 ust. 2 pkt 1 brzmiał : "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". Powołany przepis dla postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miał znaczenie z uwagi na treść art. 56 ustawy planistycznej., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto do postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z mocy art. 50 ust. 1 ustawy stosuje się odpowiednio warunek, o jakim mowa w art. 61 § 1 pkt 4 tej ustawy. Powołane regulacje nie mogły zostać przez Burmistrza Miasta i Gminy Września naruszone z tej przyczyny, że projektowana inwestycja polegająca na przebudowie linii energetycznej nie skutkuje zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Tym samym, nie sposób było ustalać jako warunku dopuszczenia lokalizacji inwestycji zgody właściwego z względu na klasę użytku organu na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób twierdzić, iż na terenach do których w myśl art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy stosować jej przepisy, na skutek powstania inwestycji w postaci przebudowy napowietrznej linii energetycznej nastąpiłaby zmiana powodująca brak możliwości prowadzenia na tych gruntach działalności rolniczej. Działalność rolnicza może być bez przeszkód prowadzona także na terenach wyposażonych w elementy infrastruktury technicznej do jakich należy linia elektroenergetyczna. Taka linia nie uniemożliwia a nawet nie utrudnia czerpania pożytków z gruntu, dlatego nie można mówić o skutku w postaci zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. W innym wypadku, inwestycja celu publicznego polegająca choćby na postawieniu słupa służącego jako wsparcie dla napowietrznej linii energetycznej na użytku rolnym klasy od I do III, wymagałaby w określonych przypadkach uchwalenia dla tego miejsca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej uzyskania zgody właściwego ministra. Reasumując, żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, co spowodowało konieczność jej oddalenia. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a. Odnośnie punktu II wyroku należy wyjaśnić, że omyłkowo nie rozpatrzono wniosku zawartego w skardze (aczkolwiek bez jego uzasadnienia) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpatrzenie wniosku kilka dni przed rozprawą lub w dzień rozprawy byłoby niecelowe, skoro zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w I instancji. Umarzając postępowanie z tego wniosku Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.