IV SA/Po 681/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r." oddala skargę w całości Na sesji w dniu [...] marca 2018 r. Rada Miejska w [...] (dalej też jako "Rada Miejska") – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) i art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840) oraz art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) – podjęła uchwałę Nr [...] (zwaną też dalej "Uchwałą") w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku", stanowiącego załącznik do Uchwały (zwany też dalej "Programem"). Następnie na sesji w dniu [...] sierpnia 2018 r. Rada Miejska – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") i art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.; w skrócie "u.o.z.") oraz art. 3 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454) – podjęła uchwałę nr [...] (zwaną też dalej "ZmUchwały") w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].03.2018r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku". Pismem z [...] czerwca 2019 r. (znak: PO [...]) Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") – przywołując art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – wniósł skargę na Uchwałę oraz ZmUchwały, przy czym tej ostatniej zarzucił istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na niedostatecznym określeniu w § 17 Uchwały oraz § 1 ZmUchwały sposobu wydatkowania środków, przez przeznaczenie łącznie kwoty [...]zł, a następnie podwyższenie jej do [...] zł, na realizację wszystkich celów Programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele, i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem. Wskazując na powyższe uchybienie, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej ZmUchwały. Uzasadniając skargę – w części dotyczącej wadliwości ZmUchwały – Prokurator stwierdził, że istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. polegało na niedostatecznym określeniu w treści § 17 Uchwały oraz § 1 ZmUchwały sposobu wydatkowania środków. Określając łączną kwotę [...]zł (a następnie podwyższając ją do [...] zł) na realizację wszystkich celów Programu, bez ich konkretyzacji i rozbicia na poszczególne cele, Rada Miejska pozostawiła organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu Uchwały nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyroki WSA z 04.04.2018 r., II SA/Go 86/18, oraz z 29.08.2018 r., II SA/Go 485/18), Prokurator stwierdził, że taka treść skarżonych przepisów, nie zawierająca podziału, na jakie poszczególne cele wymienione środki są przeznaczone, a także przepisów dotyczących szczegółowego sposobu wydatkowania tych środków, stanowią o naruszeniu prawa upoważniającego i muszą skutkować stwierdzeniem nieważności ww. przepisów. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza bowiem przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobu wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zdaniem Prokuratora narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwi faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc na wstępie, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonego Programu, gdyż ten, jako uchwalony na rok 2018, wygasł i już nie obowiązuje. Odnosząc się zaś do zarzutu niedostatecznego określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację wszystkich celów programu, Burmistrz w pierwszej kolejności zauważył, że ustawa o ochronie zwierząt nie wskazuje wprost, co należy rozumieć przez "wskazanie sposobu wydatkowania środków", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Przepis ten stanowi, że konieczne jest jedynie wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Zdaniem Burmistrza w § 17 Uchwały określono zgodnie z wymogiem art. 11a ust. 5 u.o.z. wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Środki przeznaczone na realizację zadań wynikających z Programu w roku 2018 określono w kwocie [...]zł, a następnie podwyższono ją do [...] zł, na podstawie ZmUchwały. Poza tym w § 17 Uchwały wskazano, iż zarezerwowane środki będą wydatkowane na podstawie zawartych umów, faktur i rachunków związanych z realizacją Programu. Określona została zatem łączna wysokość środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu w roku 2018 ([...] zł; [...] zł), jak i sposób wydatkowania tych środków (na podstawie zawartych umów, faktur i rachunków). Co więcej, jak zaznaczył Burmistrz, środki przeznaczone na realizację zadań wynikających z Programu zostały wydatkowane zgodnie z założeniami poczynionymi w skarżonych uchwałach – na dowód czego organ ten przedłożył zestawienie wydatków poniesionych w roku 2018 na realizację zadań dotyczących Programu – oraz w sposób w nich określony. Rozdysponowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu zostało dokonane w oparciu o zawarte umowy generujące koszty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt. Zatem zarzuty Skarżącego co do pozostawienia nadmiernej swobody organowi wykonawczemu gminy i co do fikcyjności Programu należy – zdaniem autora odpowiedzi na skargę – uznać za bezpodstawne i chybione. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi, a pełnomocnik organu – wnioski i wywody odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 1. Zasady kontroli sądowej. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. 2. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają ponad kategorię naruszeń "nieistotnych" – argument a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") – tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. 2. Przedmiot kontroli sądowej 1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].03.2018r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku". Wypada od razu wyjaśnić, że sama zmieniana uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 roku" – zaskarżona przez Prokuratora tym samym pismem z [...] czerwca 2019 r. (znak: PO [...]) – stanowiła przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia w zawisłej także przed tut. Sądem sprawie o sygn. akt IV SA/Po 680/19 (wyrok z 14.11.2019 r.). 2. Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona ZmUchwały została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] sierpnia 2018 r. (poz. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 3 ZmUchwały). Jednocześnie zaskarżona ZmUchwały dzieli los prawnym samej Uchwały, zaś z treści tej ostatniej – jej tytułu oraz § 1 – jasno wynika, że uchwalony Program dotyczy 2018 roku. Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że od [...] stycznia 2019 r. Uchwała, w brzmieniu ustalonym przez ZmUchwały, już nie obowiązuje. 3. "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały, z wersji zmienionej przez ZmUchwały, w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją jednak pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych – który nawiązuje w swej istocie do wykładni zaprezentowanej pierwotnie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 44; por. też orzeczenie TK z 11 kwietnia 1994 r., sygn. K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) – zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (zob. np. wyroki NSA: z 04.08.2005 r., OSK 1290/04; z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06; z 01.09.2010 r., I OSK 368/10 – dostępne w CBOSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. np. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3.11. do art. 101-101a, s. 990–991; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Zwłaszcza że następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały (czyli z mocą wsteczną), są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia ("na przyszłość"). 4. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, lecz że należy zaskarżoną ZmUchwały poddać merytorycznej ocenie, gdyż jej przepisy mogą nadal znajdować zastosowanie, choćby dla oceny prawidłowości rozdysponowania środków określonych w Uchwale, w brzmieniu ustalonym przez ZmUchwały, na realizację Programu. 3. Charakter prawny Uchwały (odpowiednio: ZmUchwały) i związane z tym wymagania. 1. Przystępując do kontroli zaskarżonej ZmUchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem"), należy wyjść od stwierdzenia, że choć ustawodawca tego expressis verbis nie przesądził, to jednak uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (a także odpowiednio: uchwała zmieniająca ww. uchwałę) jest aktem prawa miejscowego. Takie stanowisko dominuje też w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednocześnie zauważa się, że ww. uchwała "ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako «program» – do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, iż ustawodawca w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez odesłanie do art. 11a tej ustawy, postanowił, że to właśnie w programie ma być zawarta regulacja dotycząca odławiania bezdomnych zwierząt. Istotne jest też wskazanie w takiej uchwale konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, co ma znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy" (wyrok NSA z 30.03.2016 r., II OSK 221/16, CBOSA; por. też wyroki NSA: z 13.03.2013 r., II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r. Nr 6, poz. 100; z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14; z 24.05.2017 r., II OSK 725/17; z 14.06.2017 r., II OSK 1001/17; z 17.03.2019 r., II OSK 1503/17; z 26.03.2019 r., II OSK 481/19; z 26.03.2019 r., II OSK 3758/18; z 30.07.2019 r., II OSK 1754/18 – CBOSA; podobnie w doktrynie D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 155–156). 2. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że Uchwała (odpowiednio: ZmUchwały) mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z."), który stanowi, że: "1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu." 3. Należy jeszcze podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. 4. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie trybunalskim mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). 5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały (odpowiednio: ZmUchwały), jako aktu prawa miejscowego, powinny, w szczególności, z jednej strony, zasadniczo wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 11a u.o.z., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. 4. Ocena zaskarżonej ZmUchwały. 1. W ocenie Sądu, w zakresie dotyczącym ZmUchwały skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wytknięte przez Prokuratora uchybienie w postaci niepełnej realizacji w § 17 Programu, w brzmieniu ustalonym przez § 1 ZmUchwały, dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z. nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa w świetle okoliczności wskazanych niżej. 2. Wprawdzie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że § 17 Programu – w brzmieniu ustalonym przez § 1 ZmUchwały: "Środki finansowe przeznaczone na realizację zadań wynikających z Programu zarezerwowane są w Budżecie Gminy [...] na rok 2018 w wysokości [...] zł (środki własne) i będą wydatkowane na podstawie zawartych umów, faktur i rachunków" – nie w pełni realizuje zakres upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5 u.o.z. w części nakładającej obowiązek określenia w Programie "sposób wydatkowania tych środków". Mając jednak na uwadze w szczególności to, że: - ustawa o ochronie zwierząt nie objaśnia ani nie precyzuje, co należy rozumieć przez "wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z.; - przyjęta przez stronę skarżącą wykładnia ww. zwrotu – jako znamionującego konieczność konkretyzacji, w Programie, wydatkowanych środków z rozbiciem na poszczególne cele – nie wynika wprost ani z ustawy, ani z językowego znaczenia słowa "sposób", które w analizowanym kontekście znaczy tyle, co: "określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "sposób" w zn. 1). Ponadto godzi się zauważyć, że taka wykładnia wykrystalizowała się w orzecznictwie sądów administracyjnych (wojewódzkich) dopiero w ostatnich 2–3 latach (znamienne, iż oba przywołane w skardze wyroki WSA w Gorzowie pochodzą z roku 2018); - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1001/17 (CBOSA) wyjaśnił, że przez "sposób wydatkowania" środków finansowych rozumieć należy "nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. W zakwestionowanej [...] uchwale pominięto kwestię sposobu ich wykorzystania, przez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu." - w świetle wykładni przedstawionej we wcześniejszych uwagach nie ulega wątpliwości, że wskazanie przez Radę Miejska w § 17 in fine Programu, iż środki finansowe przeznaczone na realizację zadań wynikających z Programu "będą wydatkowane na podstawie zawartych umów, faktur i rachunków", mieści się w pojęciu "sposobu wydatkowania", i to zarówno w ww. znaczeniu słownikowym (jako: "forma wykonania czegoś"), jak i przyjętym w cytowanym wyroku NSA (jako: "wskazanie sposobu działania w zakresie rozdysponowania środków"). W konsekwencji wytknięte w skardze uchybienie, polegające na nierozbiciu w Programie wydatkowanych środków na poszczególne cele, nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że zarzucane pominięcie nie oznacza w istocie całkowitego braku określenia w Programie "sposobu wydatkowania" środków, a jedynie niepełne jego określenie; - zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie sporną pozostaje kwestia, czy naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16 – CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 125-126). Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko niejako kompromisowe, zgodnie z którym odpowiedź na to pytanie zależy od oceny merytorycznej treści, znaczenia określonego pominięcia prawotwórczego w porównaniu z wartością merytoryczną całego kontrolowanego aktu prawa miejscowego (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 220); - dokonując takiej oceny w niniejszej sprawie należy mieć w szczególności na względzie wskazane już wyżej okoliczności – iż wytknięte w skardze pominięcie legislacyjne dotyczyło w istocie fragmentu bardzo wąskiej kwestii ("sposobu wydatkowania"), która w dodatku nie rysowała się jasno do momentu ukształtowania się (dopiero ostatnimi czasy) określonej linii orzeczniczej – a ponadto fakt, że owo pominięcie, jak wynika z odpowiedzi na skargę, nie wpłynęło negatywnie na możliwość i sposób realizacji Programu (co można było już z pewnością obiektywnie ocenić, jako że jego realizacja dobiegła końca z upływem 2018 r.), Sąd doszedł do przekonania, że zarzucane naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. nie miało charakteru istotnego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej ZmUchwały. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę na ZmUchwały w całości oddalił.