IV SA/Po 683/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Maciej Dybowski Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G. D.-P., S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...]kwietnia 2009r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz G. D.-P. i S. P. kwotę 500zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ M.Dybowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Burmistrz K. odmówił S. P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno-biurowego na działkach nr [...] i [...] ark. mapy [...] położonych w K. przy u. Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż planowana inwestycja nie może być zlokalizowana w miejscu wskazanym przez inwestora, lecz na terenie w odległości większej niż 40,0 m od strony Promenady. Organ podniósł, iż odległość ta została określona między innymi w trosce o umożliwienie swobodnego przepływu powietrza, wpływającego korzystnie na pogarszające się warunki Klimatyczne w mieście, związane ze wzrostem ilości pojazdów oraz emisją spalin. Organ wyjaśnił, iż 40 m pas stanowi bowiem naturalny korytarz przewietrzający miasto, wpływając na wzrost parowania oraz prawidłowe przewietrzanie, poprawiając stan sanitarny powietrza. Ponadto organ zauważył, iż w myśl przepisów odrębnych przedmiotowy budynek musiałby posiadać ścianę pełną - bez otworów okiennych i drzwiowych, usytuowaną równolegle do Promenady. Zdaniem organu wybudowanie budynku w miejscu wskazanym przez inwestora spotęguje nierównowagę sił w kształtowaniu przestrzeni i zachowaniu obrazu miasta, w którym architektura i urbanistyka zmuszane są występować w postaci niekontrolowanego żywiołu niż przemyślanego i sensownego procesu. Ponadto organ zauważył, iż w najbliższym czasie tutejszy urząd planuje przystąpić do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skład którego wchodzić będzie przedmiotowy teren. Podsumowując organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. P. wskazując, iż teren, na którym zamierza wybudować budynek stanowi działkę budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący wskazał, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, granice terenu objętego wnioskiem stanowią granice działek [...] [...] przedstawione na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. Zdaniem odwołującego zaskarżona decyzja jest przykładem typowej uznaniowości. Odwołujący podniósł, iż organ w uzasadnieniu decyzji wspomina o "naturalnym systemie przewietrzania miasta" nie podając na podstawie jakich przepisów prawa ogranicza odwołującemu możliwość pełnego wykorzystania jego własności. Ponadto skarżący podniósł, iż w jego przypadku zlekceważono art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa). Zdaniem skarżącego nie istnieją żadne przesłanki, aby wskazana przez niego lokalizacja budowy na granicy działek [...] i [...] była sprzeczna z prawem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje wskazując, iż organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588). Organ podniósł, iż z analizy tej wynika, że nieruchomość wskazana przez inwestora znajduje się w terenie o funkcji mieszkaniowej, w którym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i gospodarczo - garażowa jako uzupełniająca oraz usługowa zlokalizowana w rejonie ulicy Z.. Inwestor wskazał we wniosku dojazd z ulicy Z., a linia zabudowy wyznaczana jako kontynuacja istniejącej linii zabudowy ulicy Z. -minimalnie 13 metrów, z możliwością usytuowania budynku w głębi działki jednak nie w takiej odległości jak wskazał to inwestor. Ponadto organ wyjaśnił, iż analiza wykazała, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy od Promenady bowiem planowany na działce nr [...] budynek nie został zrealizowany (jest tylko decyzja o warunkach zabudowy), a budynek po drugiej stronie Promenady jest obiektem gospodarczym, a zatem nie ma podstaw do określania według niego cech nowej zabudowy. Zdaniem Kolegium wyniki analizy nie pozwalają na pozytywne załatwienie wniosku inwestora. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli S. P. oraz G. D.-P. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnianiu skarżący wskazali, iż organ administracji publicznej jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku traktować zawężająco. W ślad za odwołaniem skarżący wskazali, iż teren, na którym zamierzają wybudować budynek stanowi działkę budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli, iż nie jest merytorycznym argumentem że budynek na działce [...] nie został zbudowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nieruchomość znajduje się w terenie funkcji mieszkaniowej i linia zabudowy wyznaczana od ulicy Z. to minimalnie 13 metrów, z możliwością usytuowania budynku głębiej jednak nie w takiej odległości jak wskazał to skarżący. Organ wskazał, iż od Promenady nie da się ustalić linii zabudowy ponieważ jest to teren niezabudowany. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. skarżący podtrzymał skargę przedkładając jednocześnie dodatkową dokumentację z której jego zdaniem wynika, iż istniejąca zabudowa pozwala na ustalenie linii zabudowy. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe argumenty. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż Kolegium nie odniosło się do zarzutów dotyczących ochrony środowiska albowiem mimo podniesienia tego argumentu w decyzji I instancji, nie miało to znaczenia z uwagi na art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Poza sporem w sprawie jest, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji lokalizacyjnej możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto wskazał, iż odległość 40 m od Promenady została określona między innymi w trosce o umożliwienie swobodnego przepływu powietrza, wpływającego korzystnie na pogarszające się warunki Klimatyczne w mieście, związane ze wzrostem ilości pojazdów oraz emisją spalin. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż powyższe argumenty odnoszące się co do prawidłowego przepływu powietrza oraz uchwalenia w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia w sprawie. Art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przesłanki, których łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Do przesłanek tych ustawodawca zaliczył: kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, niewymagalność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast okoliczność zapewnienia odpowiedniego przewietrzenia miasta czy też inna polityka w zakresie ukształtowania terenów zielonych nie mieści się w ww. katalogu przesłanek uzasadniającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub jej odmowę. Jeżeli organ zamierza ograniczyć możliwości zabudowy określonych terenów winien uczynić to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż jeżeli inwestor spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie to organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Również kwestia, iż urząd zamierza przystąpić do sporządzenia planu nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Tylko istniejący plan może być podstawą do negatywnego załatwienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W niniejszej sprawie organ nie zawiesił postępowania zatem nie zaistniała przesłanka z ww. przepisu. Zatem obowiązkiem organu było rozpoznanie wniosku w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej jak i II instancji wskazały, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z tym zastrzeżeniem że organ I instancji powyższego nie uzasadnił natomiast organ II instancji powołał się na niemożliwości ustalenia linii zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji lokalizacyjnej możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, m.in. przesłanki, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; Rozporządzenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie), wydane na podstawie art. 61 ust. 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. Stosownie też do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4). W świetle przytoczonych przepisów, nie budzi wątpliwości, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, jest zlokalizowana co najmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 779/07 Lex nr 447869 oraz wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. II OSK 967/07, Lex nr 488289). W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Należy bowiem zauważyć, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Jednocześnie jednak organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda w niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji i uzasadnienia odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy popiera powyższe stanowisko, to jednak z drugiej strony bez wskazania konkretnych powodów wskazuje, iż istnieje możliwość usytuowania budynku w głębi jednak nie w takiej odległości jak wskazał skarżący. Organ odwoławczy stwierdzając powyższe nie wskazuje na konkretne przepisy które uniemożliwiałyby lokalizację planowanej inwestycji w miejscu wskazanym przez skarżącego. Drugą okoliczności na którą powołał się organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy jest nie spełnienie przesłanki o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy na tej podstawie powinien wskazać z jakimi przepisami jakich ustaw i w jakim zakresie decyzja jest niezgodna. Ogólnikowe stwierdzenie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi bez wskazania tych przepisów narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego w tym zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zostało wydane, bowiem z uwagi na negatywny charakter zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu. Rozpoznając sprawę ponownie organ należycie ustali okoliczności mające znaczenie w sprawie uwzględniając ww. uwagi i dając temu następnie wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu. W razie ustalenia, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wyda decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ E. Makosz – Frymus ja