IV SA/Po 685/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. B. kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. K. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla nadbudowy budynku jednorodzinnego wraz z przebudową w miejscowości [...], dz. nr [...]. Jak wynika z treści przedłożonego wniosku planowana przebudowa z nadbudową spowoduje zmianę wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy, natomiast bez zmian pozostanie liczba kondygnacji, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przebudową na dz. nr [...] w m. [...]. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że nie zmieni się istniejąca powierzchnia zabudowy, liczba kondygnacji, szerokość elewacji frontowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono "do [...]", a wysokość kalenicy "do [...]". Wskazano też, że dostępność komunikacyjna odbywać ma się przez istniejący zjazd z drogi gminnej ul. [...], a sposób odprowadzania ścieków – "w danym momencie zbiornik bezodpływowy, docelowo przyłącze kanalizacyjne". W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, że zabudowa i zagospodarowanie działki nie może ograniczać korzystania z wody, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności dla obiektów zlokalizowanych na innych działkach, jak również nie może ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W przewidzianym prawem terminie odwołanie od tej decyzji wniosła E. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wskazując, że wbrew ustaleniom decyzji nie było możliwe utrzymanie istniejącego kąta nachylenia dachu przy realizacji planowanej przebudowy. Skarżąca wskazała, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie określono wysokości krawędzi tylnej elewacji frontowej i zarzuciła, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określono w jaki sposób będzie przebiegać podłączenie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w [...] do kanalizacji, w tym nie wskazano istniejącej linii kanalizacji, do której miałoby nastąpić docelowe przyłączenie. W dalszej kolejności wskazano na zasadność sprecyzowania w decyzji o warunkach zabudowy sposobu rozprowadzania i zagospodarowania wód opadowych po gruncie za budynkiem (tylną elewacją) po nieruchomości nr [...]. Wskazano na naruszenie szeregu przepisów postępowania i podkreślono, że wydana decyzja jest przedwczesna. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że planowana inwestycja, zgodnie z wnioskiem inwestora, polega na wybudowaniu "wystawki w dachu" istniejącego budynku, od strony tylnej elewacji frontowej tego budynku, stąd też nie oznacza się odniesieniu do tej planowanej inwestycji szeregu parametrów. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki z dachami dwuspadowymi stromymi o spadku połaci dachowych od [...] do [...]° oraz budynki z dachami płaskimi oraz o wysokości kalenicy od ok. [...] do ok. [...] wysokości. W decyzji ustalono wysokość kalenicy do [...]. W dalszej kolejności wyjaśniono, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby żądać od inwestora wskazania górnej krawędzi elewacji tylnej, a z wniosku wynika, że zamierza on wybudować wyłącznie "wystawkę w dachu" od strony tylnej elewacji budynku. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło również, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się szczegółowych rozwiązań technicznych dotyczących instalacji do odprowadzania wód opadowych, czy przebiegu sieci kanalizacyjnej. Z decyzją Kolegium nie zgodziła się E. S., która w przewidzianym prawem terminie wywiodła skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...]. Organom administracji zarzucono naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Żądaniem skargi objęto uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej argumenty są uzasadnione. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073 – aktualnie: Dz.U. z 2018, poz. 1945 – dalej jako: u.p.z.p) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: Rozporządzenie z 2003 r.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi należy wskazać, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia z 2003 r. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia z 2003 r. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r.). Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 r.). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 ww. Rozporządzenia z 2003 r.). Załącznik do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 Rozporządzenia z 2003 r., stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przeciwnym razie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd powyższy potwierdza orzecznictwo (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., II OSK 491/06, Lex Nr 289267; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, Lex Nr 47867; wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, Lex Nr 30583 i inne). Wobec powyższego również decyzja organu I instancji wydana w przedmiotowej sprawie, winna zawierać wszystkie niezbędne załączniki, podpisane przez osobę uprawnioną do jej wydania. W okolicznościach badanej sprawy, załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stanowi - jak wskazano - Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu wraz wynikami analizy. Załącznik ten nie został jednak podpisany przez Burmistrza [...] (czy też upoważnioną przez niego do wydania decyzji osobę). Jakkolwiek akta sprawy wskazują, że analiza urbanistyczna została sporządzona w niniejszej sprawie, to z uwagi na brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji organu I instancji na załączniku nr [...] do tej decyzji, kwestią niejednoznaczną, pozostaje to jaki konkretnie dokument został przyjęty za podstawę poczynionych przez organ I instancji ustaleń. W okolicznościach badanej sprawy jest to szczególnie istotne, ponieważ przedstawiona jako załącznik numer [...] niepodpisana Analiza (k. 46 -49 akt adm.) w zasadzie nie daje żadnej odpowiedzi na pytanie o parametr wysokości kalenicy głównej w obszarze analizowanym, jak również o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich do działki inwestora. Zgodnie z § 8 Rozporządzenia z 2003 r. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Sąd dostrzega, że Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym występują obiekty o wysokości głównej kalenicy od ok. 6,00m do ok. 9,00m. Należy jednak zauważyć, że żadnych ustaleń w tym zakresie nie zawarto w decyzji pierwszoinstancyjnej, a w szczególności w załączniku nr [...], tj. niepodpisanym dokumencie nazwanym Analizą. Ustalenia co do wysokości kalenicy dachów na obszarze analizowanym wymykają się całkowicie kontroli Sądu. Zaakcentować trzeba, że choć w aktach znajduje się dokument utożsamiany przez organy z analizą urbanistyczną (załącznik nr [...] do decyzji organu I instancji), to w istocie nie dostarcza żadnych informacji na temat wysokości kalenic występujących na obszarze analizowanym, a jest to parametr który, zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ma ulec zmianie. Podkreślić też trzeba, że sam załącznik nr [...] zatytułowany "Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji" (dalej również jako: "Analiza") zawiera - de facto - jedynie powtórzenie uzasadnienia uchylonej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] (k.161 akt adm.). W "Analizie" stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji z [...] kwietnia 2019 r. brak jakikolwiek ustaleń co do parametru wysokości kalenicy głównej w obszarze analizowanym. "Analiza" składa się z przekopiowanej treści uchylonej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2018 r. i zawiera stwierdzenia, że "organ zważył, co następuje" (s. 2 "Analizy"), "organ ustalił następujący stan faktyczny" (s. 3 "Analizy"), "odnosząc się do zarzutów strony odwołującej dodać trzeba" (s.6 "Analizy"). W "Analizie" brak jakiejkolwiek informacji jakiej wysokości są kalenice główne na poszczególnych działkach położonych w obszarze analizowanym. Wskazany załącznik nr [...], w istocie, wbrew swojej nazwie nie stanowi analizy urbanistycznej, ale przekopiowane uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2018 r.(k.161 akt adm.) podpisane przez mgr inż. arch. M. P.. Należy też wskazać, że niejednoznaczne pozostaje stanowisko organów w kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nie ulega wątpliwości, że "Analiza" nie przedstawia żadnych ustaleń, co do tego parametru. W decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na "do [...]". Zauważyć należy, że taką wartość wskazano też we wniosku. Tymczasem, Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że "z wniosku Inwestora wynika, iż zamierza on wybudować wyłącznie wystawkę w dachu od strony tylnej elewacji budynku istniejącego". Jednocześnie, analiza treści decyzji pierwszoinstancyjnej wskazuje, że w odniesieniu do tych parametrów, które nie ulegały zmianie wskazywano "istniejąca bez zmian" albo "bez zmian". Skoro zatem w odniesieniu do górnej krawędzi elewacji frontowej zawarto wskazanie "do [...]", to oznacza, że jest to drugi obok wysokości kalenicy głównej parametr , który został w niniejszej sprawie ustalony. W tym zakresie również "Analiza" nie podje żadnych danych, pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń decyzji w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, należało jak wymaga tego przepis § 7 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 r., poczynić ustalenia co do wysokości elewacji frontowych na działkach sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14). Stąd też w zakresie ochrony interesów osób trzecich wystarczające były ogólne sformułowania zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Prawidłowo Kolegium wyjaśniło Skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy nie rozstrzyga się w przedmiocie konkretnych rozwiązań technicznych. Skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w decyzji zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, oczywiście z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnych wielkości. Wobec powyższego, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie badanej sprawy, poprzez brak udokumentowania i weryfikacji ustaleń, co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich do działki inwestora oraz wysokości kalenicy głównej w obszarze analizowanym. Z zaskarżonych decyzji nie wynika na jakiej analizie urbanistycznej organy oparły swoje rozstrzygnięcia, bowiem dokument stanowiący załącznik nr [...] do decyzji organu I instancji "Analiza" w istocie stanowi kopię uzasadnienia uchylonej decyzji z [...] października 2018 r. Wady te - w konkretnych okolicznościach badanej sprawy - uzasadniały uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 1667 ze zm.) w pkt. 2 sentencji wyroku Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zlecenie sporządzenia analizy urbanistycznej zawierającej dane niezbędne do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kalenicy głównej oraz wydanie decyzji znajdującej oparcie w zebranym materiale dowodowym.