IV SA/Po 694/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz- Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości UZASADNENIE Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, ze zm.) podjęła [...] maja 2011r. uchwałę Nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej "Uchwała"). Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wniósł skargę na powyższą Uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego: - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ("Dz.U. 2016.296") w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 i 3 oraz art. 9a ust. 5 i 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ("Dz.U.2015.1390") oraz §118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ("Dz.U.2016.283") poprzez wskazanie w: a) § 2 ust. 1 załącznika do Uchwały wnioskowego trybu powoływania członków zespołu przez Wójta Gminy [...]; b) § 2 ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego c) § 2 ust. 4 załącznika do uchwały podstaw działalności zespołu interdyscyplinarnego; - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 2 ust. 7 pkt 3 załącznika do uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, prawomocne skazanie wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Wskazując na powyższe uchybienia Skarżący wniósł na podstawie art. 147 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały. W odpowiedzi na skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej Gmina [...] wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ze względu na jego bezprzedmiotowość oraz o nieobciążanie organu administracji kosztami postępowania. Gmina argumentowała, że po dokonaniu analizy podniesionych zarzutów Rada Gminy w dniu [...] lipca 2019r. podjęła nową uchwałę nr [...] w sprawie określania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie w Gminie [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w której uwzględniła wszystkie zarzuty skarżącego i orzekła o utracie mocy zaskarżonej Uchwały z [...] maja 2011r. Nowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] lipca 2019r. pod pozycją [...]. Zdaniem Gminy za umorzeniem postępowania przemawia fakt, że ewentualne stwierdzenie nieważności Uchwały z [...] maja 2011r. wywoła skutki prawne z mocą wsteczną, eliminując skutki prawne jakie wywołała zaskarżona Uchwała od dnia jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g. w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n." w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a ustawy z 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015r., poz. 1390 ze zm., dalej "u.p.p.r." w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały) gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (wyr. NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w zaskarżonej Uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej Uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści Uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to chwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej Uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia Uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona Uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona Uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w Uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Brak ogłoszenia Uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, jak Sąd orzekł w wyroku. W tym stanie rzeczy, skoro powyższe uchybienie skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały w całości Sąd nie odniósł się do dalszych zarzutów skargi wskazujących na istotne naruszenie zakwestionowanych postanowień § 2 ust. 1 – 4 zaskarżonej Uchwały. Sąd nie uwzględnił wniosku Gminy o umorzenie postępowania sądowego z powodu jego bezprzedmiotowości wywołanego podjęciem uchwały nowej w przedmiotowej sprawie uwzględniającej podniesione przez Prokuratora zarzuty oraz uchyleniem zaskarżonej Uchwały. Zagadnienie dopuszczalności rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę, która przestała obowiązywać było już wielokrotnie przedmiotem rozważań nie tylko sądów administracyjnych. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (Lex nr 25333) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12; z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2964/13; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 194/14; z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08; z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Zgodnie także z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (post. z 25 września 2019r., sygn. akt I OZ 862/18, z 21 listopada 2019r., sygn. 22 listopada 2019r., sygn. akt I OZ 1115/19, dostępnie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zaskarżona uchwała w okresie swojego wieloletniego obowiązywania mogła wywołać skutki prawne stanowiące podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Brak publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym nie wyklucza, że akt ten był w praktyce stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie Uchwały przez Radę Gminy, na co wskazywała też sama Gmina. Uchylenie zaskarżonej Uchwały nie wykluczało zatem rozpoznania skargi, a postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzeczono w wyroku.