IV SA/Po 697/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi D. O. i R. O. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 6 marca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących D. O. i R. O., solidarnie, kwotę 1014 zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 05 lipca 2024 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania D. i R. O., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 06 marca 2024 r. (znak: [...]) w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Zaskarżona decyzja WWINB zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 26 kwietnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] w P. przy ul. [...], gmina T. . W trakcie kontroli ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek handlowo-usługowy, powstały w latach 80-tych ubiegłego wieku, dwukondygnacyjny, podpiwniczony, konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem płaskim krytym papą. W dniu kontroli właściciel nieruchomości, R. O., nie posiadał dokumentacji związanej z budową przedmiotowego budynku. Budynek w dniu kontroli był wyremontowany, lecz nieużytkowany. Ponadto ustalono, że na ww. działce znajduje się również budynek w konstrukcji blaszanej wykonanej z blachy trapezowej, jednokondygnacyjny, którego prawa strona wykorzystywana jest jako magazyn części samochodowych, natomiast lewa strona jako lakiernia (według oświadczenia właściciela działalność ta została zaprzestana, a umowa z firmą wynajmującą zakończona). Właściciel tego budynku oświadczył, że nabył go w ramach licytacji komorniczej. W trakcie kontroli pracownicy PINB nie stwierdzili zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zawiadomieniem z 06 lipca 2022 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku o konstrukcji blaszanej zlokalizowanego w P. przy ul. [...], nr ewid. geod. [...], gm. T. (zwanego też dalej "Budynkiem usługowym" lub "Budynkiem"). Decyzją z 28 października 2022 r. ([...]) PINB, na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b."), nakazał D. i R. O. (zwanym dalej "Właścicielami" lub "Skarżącymi") przywrócić poprzedni sposób użytkowania Budynku, "w którym obecnie prowadzona jest działalność związana z magazynowaniem części samochodowych". Na skutek odwołania wniesionego przez Właścicieli, WWINB – decyzją z 09 stycznia 2023 r. ([...]) – uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, poruczając w uzasadnieniu, by PINB ustalił: kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania Budynku, czy, a jeżeli tak, to w jaki sposób obecny sposób użytkowania Budynku narusza m.in. bezpieczeństwo pożarowe oraz bezpieczeństwo pracy, jak i inne warunki określone w art. 71 ust. 1 p.b., wskazując przy tym odpowiednie przepisy prawa, a także by PINB ustalił, w jaki sposób Budynek był użytkowany przed dokonaniem zmiany jego funkcji na ustaloną w trakcie kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2022 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji m.in. przeprowadził kontrole na przedmiotowej nieruchomości w dniach: 18 kwietnia, 31 maja i 2 października 2023 r. Postanowieniem z 16 listopada 2023 r. (znak: [...]) PINB nakazał Właścicielom wstrzymać użytkowanie Budynku usługowego oraz w terminie 60 dni od dnia doręczenia [nakazał] przedłożenie: 1. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; 2. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4. zaświadczenia Wójta Gminy T. o zgodności dokonanego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Pismem z 11 stycznia 2024 r. Właściciele, reprezentowani przez r. O., ustosunkowali się do ww. postanowienia, stwierdzając w konkluzji, że powinno ono zostać uchylone, a postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania zakończone poprzez uznanie, że nie doszło do zarzucanej zmiany sposobu użytkowania Budynku usługowego. Przywołaną na wstępie decyzją z 06 marca 2024 r. PINB, na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., nakazał Właścicielom przywrócić poprzedni sposób użytkowania Budynku, "tj. ostatni legalny sposób użytkowania, czyli warsztat ślusarski, w którym obecnie prowadzona jest działalność związana z montażem mebli i magazynowaniem części samochodowych". W odwołaniu od ww. decyzji PINB, Właściciele, reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie tej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: - art. 6, 7, 7a, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 k.p.a. – przez dokonanie błędnych, niepełnych ustaleń faktycznych, błędne (sprzeczne ze stanem faktycznym) wskazanie daty, kiedy nastąpiła rzekoma samowolna zmiana sposobu użytkowania, niewskazanie konkretnych dowodów, na jakich organ się oparł wydając zaskarżoną decyzję, przy jednoczesnym wskazaniu, jakich dokumentów organ nie posiada, nieustalenie, jaki jest ostatni legalny sposób użytkowania przedmiotowego pomieszczenia, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, przez kogo, a także kiedy takowa zmiana nastąpiła, a tym samym niemożliwe jest rozstrzygnięcie, jaka podstawa prawna ma zastosowanie w danym przypadku oraz czy zostały spełnione warunki ustawowe uznania zmian techniczno-organizacyjnych dokonanych w obiekcie budowlanym za samowolną zmianę sposobu użytkowania; niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego poprzez wystąpienie tylko do 3 stron z 6 o pisemne udzielenie odpowiedzi na pytania organu; pominięcie przez Organ stanowiska Skarżących złożonego pismem z 11 stycznia 2024 r., tym samym brak wyjaśnienia przez Organ zarzutów stawianych przez Właścicieli; - art. 6, 7, 7a, 8, 11, 12, 28, 73, 75, 79 k.p.a. – przez powołanie się przez Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na zeznania świadków, nie wskazując ich z imienia i nazwiska, czy świadkowie zostali powołani przez Organ, czy o ich przesłuchanie wnosiła któraś ze stron postępowania; brak zawiadomienia stron postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, formie w jakiej złożyli zeznania, poprzez niewyjaśnienie wątpliwości wskazanych przez Skarżących pismem z 11 stycznia 2024 r., a dotyczących błędnego ustalenia, w jakim charakterze te osoby występują w postępowaniu, tzn. czy uznane zostały za stronę postępowania, czy świadków; możliwość wglądu w akta sprawy osób nieuprawnionych; - art. 6, 7, 7a, 8, 11, 12, 28, 73, 75, 86 k.p.a. – przez oparcie istotnych dla sprawy ustaleń na zeznaniach jednej ze stron, bez wyjaśnienia przestanek takiego działania Organu; - art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. – przez jego błędną wykładnię; - art. 71a ust. 1, 2 i 4 p.b. – przez wydanie nakazu z przekroczeniem kompetencji ustawowych w sytuacji, gdy w Budynku nie podjęto działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, a organ nie ustalił okoliczności świadczących o nastąpieniu zmiany sposobu użytkowania tego budynku, nie wskazał, jakie warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, miał spełniać legalnie Budynek i które z ww. warunków zmieniły się przy obecnym użytkowaniu, co w konsekwencji spowodowało nakazanie Skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowej obiektu budowlanego. W toku postępowania odwoławczego WWINB, pismem z 24 maja 2024 r., zwrócił się do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w P. z zapytaniem: 1. Jakie warunki w zakresie ochrony przeciwpożarowej winien spełniać warsztat ślusarski, jakie budynek wykorzystywany do produkcji mebli, a jakie budynek wykorzystywany jako magazyn części samochodowych? 2. Czy warunki dotyczące ochrony przeciwpożarowej są tożsame dla wszystkich trzech wymienionych powyżej sposobów użytkowania przedmiotowego budynku, tudzież czy dla budynku pełniącego funkcję warsztatu ślusarskiego wymagane są inne zabezpieczenia przeciwpożarowe jak dla budynku pełniącego funkcję produkcyjną, gdzie produkowane są meble, bądź dla budynku pełniącego funkcję magazynową? W odpowiedzi Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P., w piśmie z 05 czerwca 2024 r. wskazał m.in., że dotychczas ww. komenda nie prowadziła kontroli przedmiotowej nieruchomości, jednakże ze względu na możliwość występowania nieprawidłowości z zakresu ochrony ppoż. przeprowadzi kontrolę w Budynku w 2025 r. Przywołaną na wstępie decyzją z 05 lipca 2024 r. WWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 06 marca 2024 r., wyjaśniając w uzasadnieniu, że jak wynika z ustaleń organu I instancji, Budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę nr [...], a jego budowa zakończyła się w 1991 r., co potwierdza ostatni wpis w dzienniku budowy z 12 lutego 1991 r., zgodnie z którym w lutym 1991 r. zakończyła się budowa II etapu warsztatu, wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami, i jednocześnie stwierdzono, że budynek nadaje się do użytkowania. Budynek ten w dniu kontroli (31 maja 2023 r.) pełnił dwie funkcje: w jego lewej części zlokalizowana była działalność związana z produkcją i montażem mebli, zaś prawa była wykorzystywana jako magazyn części samochodowych. Zgodnie z oświadczeniami sąsiadów, od 1990 r. w Budynku nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza i przed 2020 r. nie było żadnych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu wadliwego przesłuchania świadków, WWINB wyjaśnił, że nie przeprowadzono przesłuchania świadków w rozumieniu przepisów k.p.a., lecz PINB wystosował do 2 stron postępowania, tj. do H. M. i Z. D., wezwania, w których poprosił o udzielenie odpowiedzi na pytania, od kiedy są właścicielami swych nieruchomości oraz czy wiedzą, jaką funkcję pełnił Budynek przed nabyciem go przez Właścicieli. Ze zdjęć przesłanych przez sąsiadów wynika, że Budynek, jak i cała nieruchomość, przed nabyciem przez Właścicieli były nieużytkowane. Wobec tego WWINB stwierdził, że ostatnim znanym sposobem użytkowania przedmiotowego obiektu była funkcja warsztatowa, a jego obecny sposób użytkowania ma miejsce od 2020 r., tj. od zakupu nieruchomości przez Skarżących. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu niewłaściwego ustalenia przez PINB zmiany sposobu użytkowania – bowiem część budynku, w której mieści się warsztat stolarski, podczas kontroli 18 kwietnia 2023 r. była zamknięta, a PINB przyjął, że zmiana sposobu użytkowania miała miejsce już w 2020 r. – WWINB zaznaczył, że pozostałe strony postępowania dostarczyły materiał dowodowy w postaci pism i fotografii oraz złożyły osobiście wyjaśnienia uprawniające do stwierdzenia, że warsztat meblarski działał w Budynku dwukrotnie: od maja 2021 r. do maja 2022 r. i od połowy maja 2023 r. Skarżący nie przedstawili natomiast kontrargumentów wskazujących na taki czy inny sposób użytkowania Budynku. W ocenie WWINB zmiana funkcji części Budynku z warsztatowego na budynek montażu mebli, w którym zainstalowane są m.in. odciągi pyłu drzewnego oraz wszelkiego rodzaju piły i inne narzędzie służące do cięcia drewna, powoduje zwiększone zagrożenie pożarowe poprzez pyły powstające przy produkcji mebli oraz składowany materiał. Z ustaleń PINB wynika, że w obiekcie znajduje się znaczna ilość gaśnic. Na zwiększone ryzyko przeciwpożarowe uwagę zwróciła Komenda Miejska PSP w P., wskazując w odpowiedzi na pismo WWINB, że ze względu na możliwość występowania nieprawidłowości z zakresu ochrony ppoż. przeprowadzi kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Dalej organ II instancji ocenił, że zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego wpływa także na zmianę warunków pracy. Ponadto, choć przedmiotowy obiekt od początku swojego istnienia był budynkiem usługowym, to jednak zwiększenie ilości sposobów użytkowania przedmiotowego budynku z jednej funkcji warsztatowej na funkcje magazynową i produkcyjną spowodowało zintensyfikowanie pierwotnej funkcji, m.in. przez zwiększenie immisji Budynku na nieruchomości sąsiednie. Zatem PINB słusznie stwierdził zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że wskazana zmiana sposobu użytkowania nie wiązała się z wykonaniem robót budowlanych w Budynku, zatem wymagała skutecznego dokonania zgłoszenia, którym Właściciele się nie legitymują. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 71a p.b. A ponieważ Właściciele nie przedłożyli zażądanych przez PINB na podstawie art. 71a ust. 1 p.b. dokumentów legalizacyjnych, to zastosowanie znalazł art. 71a ust. 4 p.b. Odnosząc się końcowo do pozostałych zarzutów odwołania, WWINB zaznaczył, że argument o dopuszczeniu przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotychczasowych funkcji innych niż ustalone dla danego terenu jest – wobec nieprzystąpienia przez Skarżących do legalizacji – bez znaczenia. Adresat decyzji został określony prawidłowo (właściciel nie najemca). W ocenie organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na pierwotny sposób użytkowania przedmiotowego budynku, jakim był warsztat ślusarski. Podjęto w nim działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego, bowiem odpady powstałe przy produkcji mebli (np. kawałki drewna, trociny, wióry) co do zasady są materiałem łatwopalnym. Wprawdzie warsztat ślusarki również "generuje" odpady, jednak nie powodują one takiego zagrożenia pożarowego, jak odpady powstałe przy produkcji mebli. Ponieważ Skarżący kwestionują każdy z przedłożonych dowodów, nie przedstawiając żadnego kontrargumentu, to WWINB dał wiarę dowodom zgromadzonym przez PINB. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB D. i R. O., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonanie błędnych, niewyczerpujących ustaleń faktycznych, błędne rozpoznanie całości materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej słuszny interes strony; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. – przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania, w szczególności, że podjęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki pracy, podczas, gdy nie doszło do zmiany ww. warunków; - art. 71 ust. 4 p.b. – przez przyjęcie spełnienia przestanek do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania podczas, gdy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania – wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżących od WWINB kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej. W uzasadnieniu skargi jej autorzy rozwinęli i umotywowali podniesione zarzuty, w szerokim zakresie powtarzając argumentację odwołania. W szczególności podkreślili, że skarżony organ oparł zaskarżoną decyzję jedynie na stwierdzeniu, iż w opisanych budynkach doszło do zmiany sposobu użytkowania, ponieważ w budynku pojawiła się zwiększona ilości gaśnic, co może prowadzić do zwiększonego ryzyka pożarowego. Co istotne, WWINB uzyskał z Komendy Miejskiej PSP informację, że ta nie prowadziła kontroli w obiekcie, lecz przeprowadzi ją dopiero w 2025 r. Organ II instancji oparł zatem swoje ustalenia jedynie na bezpodstawnym odczuciu, że w opisany sposób doszło do zmiany warunków pożarowych. W taki sam bezpodstawny, nie poparty materiałem dowodowym, sposób wywiódł, że odpady powstałe przy produkcji mebli (w Budynku – jak zaznaczyli autorzy skargi – ma miejsce montaż, nie produkcja mebli) powodują większe zagrożenie pożarowe niż warsztat ślusarski. Całkowicie pominął przy tym wyniki trzykrotnych kontroli przeprowadzanych przez organ l instancji, podczas których stwierdzono brak zagrożenia dla życia i mienia. Co więcej, WWINB, wbrew materiałowi dowodowemu, uznał, że zmiana warunków pożarowych powoduje zmianę warunków pracy, a także zwiększa immisję na nieruchomości sąsiednie. W ocenie Skarżących błąd organów obu instancji polega na potocznym rozumieniu zmiany sposobu użytkowania. Tymczasem w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. mowa jest nie o "warunkach" w potocznym rozumieniu tego słowa, ale o warunkach wynikających z przepisów prawa, tj. z przepisów regulujących odpowiednio bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Organy obu instancji nie wskazały, które konkretnie przepisy przeciwpożarowe i pracy znajdą zastosowanie, a których warunków, ich zdaniem, ten budynek obecnie nie spełnia, a powinien. Poza tym organ II instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób prowadzona działalność polegająca na magazynowaniu części samochodowych doprowadzi do zmiany warunków przeciwpożarowych i warunków pracy, i zagrozi wartościom chronionym prawem budowlanym. Wydaje się, że działalność polegająca na magazynowaniu części samochodowych jest mniej uciążliwa pod względem hałasu, zanieczyszczenia środowiska itp. niż prowadzenie warsztatu ślusarskiego. "Na marginesie" Skarżący wskazali, że organ nie wykazał, że ta działalność była ostatnim sposobem użytkowania. "Ustalenia ta, organ oparł jedynie na informacji od dwóch stron postępowania (w sprawie jest 6 stron), że przed nabyciem nieruchomości przez skarżących działalność nie była prowadzona. Organ II instancji czyni zarzut skarżącym bierną postawę. Choć skarżący podali w piśmie z 09 maja 2023 r., iż nie wiedzą, jaką funkcję pełnił budynek przed nabyciem go przez skarżących". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 października 2024 r.: - pełnomocniczka Skarżących, r. O., podtrzymała wnioski i wywody skargi; - pełnomocnik uczestniczek postępowania: K. S., Z. D. i H. M. K. – r. H. – wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 05 lipca 2024 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 06 marca 2024 r. ([...]), nakazującą D. i R. O. "przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku jednokondygnacyjnego o konstrukcji blaszanej, tj. ostatni legalny sposób użytkowania obiektu, czyli warsztat ślusarski, w którym obecnie prowadzona jest działalność związana z montażem mebli i magazynowaniem części samochodowych". Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), na czele z jej art. 71a ust. 1 i 4. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 p.b.). Użyte w cytowanych przepisach pojęcie "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części" zostało niewyczerpująco objaśnione w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., który pod tym pojęciem nakazuje rozumieć w szczególności "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Na gruncie cytowanych przepisów w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (odpowiednio: jego części) jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. Przyjęta przez ustawodawcę formuła: "podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego..." itd. (w przeciwieństwie do takiej formuły, jak np.: "podjęcie działalności zwiększającej ryzyko pożarowe") wskazuje na zamierzone odwołanie się ustawodawcy do pewnych norm ("warunków"), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Celem reglamentacji Prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności zamierzeń (obiektów) budowlanych z przepisami (zob. art. 4 in fine p.b.). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa – z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne (zob. wyroki NSA: z 11.01.2017 r., II OSK 964/15; z 12.12.2023 r., II OSK 765/21; te wyroki oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (tak trafnie wyroki NSA: z 05.11.2015 r., II OSK 530/14; z 11.01.2017 r., II OSK 964/15; z 17.11.2021 r., II OSK 3329/18; z 01.12.2022 r., II OSK 3640/19; z 12.12.2023 r., II OSK 765/21). W konsekwencji ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być podjęcie takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (zob. wyroki NSA: z 29.08.2018 r., II OSK 2141/16; z 14.02.2019 r., II OSK 754/17; z 12.12.2023 r., II OSK 765/21). Nie ulega wątpliwości, że przez użycie w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. pojęcia "warunków bezpieczeństwa pożarowego" ustawodawca odsyła w szczególności do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; w skrócie "r.w.t.b."), którego dział VI (§§ 207-290) poświęcony został w całości właśnie bezpieczeństwu pożarowemu. Przepisy tego działu określają wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków lub ich części, wynikające z ich przeznaczenia i sposobu użytkowania, wysokości lub liczby kondygnacji, a także położenia w stosunku do poziomu terenu oraz do innych obiektów budowlanych (§ 208 ust. 1 r.w.t.b.). Zgodnie z § 209 ust. 1 i 2 r.w.t.b.: "1. Budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na: 1) mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL; 2) produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM; 3) inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN. 2. Budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: 1) ZL I – zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się; 2) ZL II – przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych; 3) ZL III – użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II; 4) ZL IV – mieszkalne; 5) ZL V – zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II." Strefy pożarowe zaliczone, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, do więcej niż jednej kategorii zagrożenia ludzi, powinny spełniać wymagania określone dla każdej z tych kategorii (§ 209 ust. 5 r.w.t.b.). Zaliczenie budynków lub ich części do poszczególnych kategorii zagrożenia ludzi (ZL I–V) skutkuje przyporządkowaniem do różnych klas odporności pożarowej budynków lub ich części (zob. § 212 i nast. r.w.t.b.) oraz różnych klas odporności ogniowej elementów budynku (zob. § 216 i nast. r.w.t.b.), co z kolei wprost przekłada się na zróżnicowanie w zakresie szczegółowych wymagań (warunków) bezpieczeństwa pożarowego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy wymaga podkreślenia, że do cytowanych przepisów § 209 ust. 1 r.w.t.b. wprost odwołał się Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w P. (dalej jako "Komendant Miejski PSP") w piśmie z 05 czerwca 2024 r. ([...]) skierowanym do WWINB w odpowiedzi na pytania tego organu (postawione w piśmie z 24 maja 2024 r., [...]) o to: (1) jakie warunki w zakresie ochrony przeciwpożarowej winien spełniać warsztat ślusarski, jakie budynek wykorzystywany do produkcji mebli, a jakie budynek wykorzystywany jako magazyn części samochodowych; (2) czy warunki dotyczące ochrony przeciwpożarowej są tożsame dla wszystkich trzech wymienionych powyżej sposobów użytkowania przedmiotowego budynku tudzież czy dla budynku pełniącego funkcję warsztatu ślusarskiego wymagane są inne zabezpieczenia przeciwpożarowe, jak dla budynku pełniącego funkcję produkcyjną gdzie produkowane są meble bądź dla budynku pełniącego funkcję usługową. Relacjonując treść odpowiedzi Komendanta Miejskiego PSP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, WWINB pominął milczeniem to, że Komendant w swym piśmie wyraźnie wytknął organowi II instancji, "że z uwagi na brak informacji dotyczącej zakwalifikowania przedmiotowego budynku przy ul. [...] w P. do jednej z przywołanych powyżej kategorii, nie zachodzi możliwość udzielenia przez tut. Komendę odpowiedzi na wnioskowane pytania" (k. 41 akt adm. II inst.). Ów brak jest o tyle niezrozumiały, że wcześniej sam WWINB trafnie wytykał i wskazywał organowi I instancji – w uzasadnieniu swej poprzedniej decyzji (z 09 stycznia 2023 r., [...], s. 5) – że ten w weryfikowanej wówczas decyzji z 28 października 2022 r. ([...] "wskazał że doszło do naruszenia przepisów bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku oraz bezpieczeństwa pracy, jednakże nie wskazał przy tym jakie ramy w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego przyjęte są dla budynków warsztatowych (pierwotna funkcja) a jakie dla budynków magazynowych. PINB nie wskazał także, jakie przepisy w zakresie ochrony przeciwpożarowej lub bezpieczeństwa pracy miałyby zastosowanie w przedmiotowej sprawie" (k. 128 akt adm. I inst.). Pomimo że wydając decyzję z 06 marca 2024 r. PINB nie wykonał powyższych wytycznych, to WWINB utrzymał tę decyzję w mocy, i to bez uzupełnienia w brakującym zakresie wywodów organu I instancji. Już z tego względu obie te decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Nie zostało bowiem, jak dotychczas, w dostatecznym stopniu wykazane – poprzez odwołanie się do konkretnych, odnośnych przepisów prawa lub obowiązujących norm technicznych (por. np. wyrok WSA z 30.09.2021 r., IV SA/Po 431/21) – że w Budynku rzeczywiście doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków pracy. W konsekwencji trzeba przychylić się do stanowiska Skarżących, że na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy jest to, póki co, wyłącznie "odczucie" organu (a ściślej: jego "intuicja prawnicza"; inna rzecz, że niewykluczone, iż intuicja jak najbardziej trafna). Co więcej, choć orzeczony przez PINB nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania dotyczył całego Budynku – w którym, jak przyjęły organy, w jednej jego części prowadzona była działalność związana z montażem / produkcją mebli (o czym niżej), a w drugiej z magazynowaniem części samochodowych – to już argumentacja mająca, w ocenie organów, przemawiać za uznaniem, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania Budynku odnosiła się tylko do działalności meblarskiej. W konsekwencji zasadny okazał się zarzut skargi, że organ II instancji – a przed nim, dodajmy, organ I instancji – w ogóle nie wyjaśnił, w jaki sposób prowadzona działalność polegająca na magazynowaniu części samochodowych doprowadziła do zmiany warunków przeciwpożarowych i warunków pracy. Wszystko to oznacza, że przy wydaniu decyzji organów obu instancji doszło nie tylko do zarzucanego naruszenia przepisów proceduralnych normujących postępowanie wyjaśniające, ale także do naruszenia prawa materialnego, w postaci przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 p.b., z tym że nie przez ich błędną wykładnię, jak wskazano w skardze, lecz niewłaściwe – bo co najmniej przedwczesne – zastosowanie. Wydając zaskarżoną decyzję, WWINB niezasadnie przeszedł również do porządku dziennego nad nieusunięciem przez organy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, kolejnego braku wytkniętego w poprzedniej decyzji WWINB z 09 stycznia 2023 r., w której organ ten zauważył, że: "PINB ustalił tylko pierwotną funkcję przedmiotowego budynku, nie wskazując przy tym czy pomiędzy funkcją budynku określoną w pozwoleniu na budowę a funkcją zastaną podczas kontroli, doszło w międzyczasie do jeszcze jaki[ch]ś legalnych zmian w sposobie użytkowania przedmiotowego budynku" (k. 128 akt adm. I inst.). Jest to brak istotny, zwłaszcza w kontekście przytoczonej w odwołaniu (na s. 5) informacji ze Starostwa Powiatowego w P. (z 08 kwietnia 2022 r.; k. 17 akt adm. I inst.), że w rejestrach tego urzędu znajduje się decyzja z 20 maja 2021 r. nr [...] (wraz z decyzją zmieniającą) dot. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej "w budynku magazynowo-warsztatowym" – co w ocenie Skarżących miałoby świadczyć o tym, że już ówcześnie Budynek pełnił (legalnie) funkcję magazynowo-warsztatową, a nie tylko warsztatową. W tej sytuacji organy powinny były wyjaśnić, czy ww. decyzja o takiej treści rzeczywiście, jak sugerują to Skarżący, stanowiła wyraz formalnego potwierdzenia, jako legalnego, takiego właśnie (magazynowo-warsztatowego) ówczesnego sposób użytkowania Budynku, czy może jej sformułowanie w tym zakresie było np. tylko prostą konsekwencją cokolwiek "mechanicznego" (bezrefleksyjnego) przeniesienia przez organ (Starostę P. ) określenia przedmiotu wniosku z jego treści do decyzji (na co pośrednio może wskazywać treść pisma Starostwa Powiatowego w P. z 10 maja 2023 r. informującego, że w rejestrach tego urzędu nie zarejestrowano wniosku dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na przedmiotowej działce; k. 201 akt adm. I inst.) – czego ani PINB, ani WWINB dotychczas nie wyjaśnili. Podobnie jak jednoznacznie i zgodnie organy nie rozstrzygnęły, czy w prawej części Budynku – określonej w zaskarżonej decyzji (na s. 8) mianem "warsztatu meblarskiego" – prowadzony jest "montaż", czy "produkcja" mebli. Organ I instancji w swej decyzji pisze w wielu miejscach tylko o "montażu" mebli. Tak samo tę działalność określają Skarżący w skardze (na s. 3), zarazem podkreślając, że nie jest to "produkcja" mebli. Tymczasem organ II instancji w zaskarżonej decyzji używa obu tych określeń zamiennie, mimo że nie są one synonimiczne oraz że – co tu szczególnie istotne – każdy z tych rodzajów działalności (montaż mebli / produkcja mebli) może się wiązać, przynajmniej prima facie, z innymi warunkami bezpieczeństwa pożarowego lub warunkami pracy. Inna rzecz, że poczynienie precyzyjnych ustaleń w powyższym zakresie mogło być utrudnione bez rzetelnego współdziałania ze strony Skarżących, którzy niewątpliwie jako właściciele Budynku mają (a przynajmniej powinni mieć) najlepszą orientację, jaka działalność była i jest w nim prowadzona (przez nich osobiście lub przez ich dzierżawców, najemców, itp.), przynajmniej od dnia nabycia przez nich przedmiotowej nieruchomości w 2020 r. Tymczasem Skarżący – jak słusznie wytknął organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (na s. 10) – generalnie podważają wszystkie istotne ustalenia organów, nie oferując w zamian własnych stwierdzeń ani wyjaśnień (cyt.: "kwestionują każdy z przedłożonych dowodów nie przedstawiając jednocześnie żadnego kontrargumentu"). Niewykluczone, że taka postawa procesowa Skarżących była podyktowana obawą, iż przedstawienie rzeczywistego stanu rzeczy mogłoby okazać się dla nich niekorzystne z punktu widzenia wyniku sprawy. W związku z tym wypada zaznaczyć, że taka bierna, a wręcz obstrukcyjna postawa, może też okazać się dla nich finalnie niekorzystna. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko – przyjęte w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych – w myśl którego obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, w świetle których to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa co do zasady obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy całkowitej bierności strony – nie mówiąc już o jej działaniach ewidentnie obstrukcyjnych – cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. np. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.04.2017 r., II OSK 2045/15; z 19.12.2017 r., I OSK 1580/17; z 25.09.2018 r., II OSK 2406/16; z 25.06.2019 r., I OSK 3577/18 i I OSK 3581/18; z 20.02.2020 r., II GSK 3719/17; z 30.11.2021 r., III FSK 139/21; z 01.12.2022 r., III OSK 1641/21; z 07.09.2023 r., I GSK 2086/19; z 28.05.2024 r., II GSK 1820/23; z 03.07.2024 r., I OSK 503/23; z 09.07.2024 r., I OSK 364/23; z 17.07.2024 r., I OSK 302/23). Powracając do zarzutów skargi, należy jeszcze odnieść się do tego wytyku Skarżących, w myśl którego rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych przez organ I instancji było powołanie się na "zeznania świadków". Autor skargi zaznaczył, że organ II instancji wprawdzie wyjaśnił – od razu dodajmy, że słusznie – że PINB nie przesłuchiwał świadków, jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, WWINB również powołał się na ustalenia organu l instancji z przesłuchania świadków. W związku z tym wypada zauważyć, że rzeczywiście WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niefortunnie i najpewniej omyłkowo posłużył się wyrażeniem "z zeznań świadków wynika" (s. 5 akapit drugi) w odniesieniu do informacji uzyskanych od stron postępowania. Co tu jednak bardziej istotne, zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze zasadnie zwraca się uwagę potrzebę odróżniania dowodu z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a.) od niestanowiących sformalizowanego środka dowodowego wyjaśnień składanych przez stronę (art. 79 § 2 k.p.a., art. 95 § 1 k.p.a.), które służą organowi administracji publicznej do ustalenia istotnych okoliczności sprawy, do uzupełnienia twierdzeń stron czy do ujawnienia środków dowodowych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, uw. 1 do art. 86, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo). W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że nie doszło do przesłuchania świadków, lecz że organ I instancji zwrócił się do stron postępowania z wezwaniem o "udzielenie pisemnych odpowiedzi" na zadane przez organ pytania, z powołaniem się na art. 50 k.p.a. (k. 198, 207 i 220 akt adm. I inst.). Ponieważ przepis ten normuje zarówno możliwość wzywania osób do złożenia "wyjaśnień", jak i do złożenia "zeznań", to organy powinny były określić w motywach swych decyzji, w jakim sposób traktowały uzyskane od stron odpowiedzi – czy jako ich wyjaśnienia, czy jako zeznania. Przede wszystkim jednak organy powinny były wyjaśnić, dlaczego o takie odpowiedzi zwróciły się tylko do niektórych (trzech z sześciu), a nie wszystkich stron postępowania – czego dotychczas nie uczyniły. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję WWINB z oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. O kosztach postępowania (pkt 2. sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżących koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł, należne pełnomocnikowi Skarżących wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonych do akt sprawy pełnomocnictw udzielonych przez Skarżących w wysokości 34 zł (2 x 17 zł) – łącznie 1014 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni zawarte w niniejszym uzasadnieniu uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu (art. 153 p.p.s.a.), i w niezbędnym zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające. Następnie, w zależności od jego wyników, podejmie adekwatne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.