IV SA/Po 698/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska Gminy w dniu [...] października 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2018, poz. [...] – dalej jako: "Uchwała"). W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015, poz. 1390 ze zm., dalej jako: u.p.p.r.). Pismem z [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) Prokurator Okręgowy w [...] (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") – działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270) wniósł skargę na ww. Uchwałę. Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 i w zw. z ust. 2 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez: a) wskazanie w § 2 ust. 2 załącznika do Uchwały wnioskowego trybu powoływania członków zespołu przez Burmistrza Gminy [...]; b) wskazanie w § 2 ust. 1 załącznika do Uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego. Żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł o uwzględnienie skargi w części dotyczącej § 2 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w imieniu strony skarżącej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] stawił się Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] i skorygował zakres żądania skargi oświadczając, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. , obecnie: Dz. U. 2019, poz. 506 - dalej jako: u.s.g.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą legalizmu organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zatem w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, dostępny w Internecie). Akty prawa miejscowego, jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA). W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga, której żądaniem objęto stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały jest zasadna. Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. O składzie zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.), a wobec tego zasadnie skarżący Prokurator zarzucił nieważność § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały. Przepis § 2 ust. 1 załącznika do Uchwały wskazujący, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą enumeratywnie wskazani przedstawiciele, jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. Przekroczenie delegacji ustawowej stanowi również określenie w przepisie § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały wnioskowego trybu powoływania członków zespołu przez Burmistrzta Gminy. Zgodzić się należy, że uzależnienie w akcie prawa miejscowego, możliwości korzystania z przyznanej przez ustawodawcę burmistrzowi gminy kompetencji, od wniosku Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] stanowi w istocie modyfikację przepisu art. 9a ust. 2 u.p.p.r. Zaakcentować należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności modyfikowania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Wobec powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała w części obejmującej przepisy wskazane w wyroku narusza w stopniu istotnym prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały – o czym orzeczono, zgodnie z żądaniem Skarżącego uściślonym na rozprawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.