IV SA/Po 698/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej tiret drugi i trzeci; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. T. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 12 marca 2020 roku w sprawie o sygn. IV SA/Po 987/19 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 roku (nr [...]) m.in. w części, w której Kolegium po rozpoznaniu odwołań A. S., J. G., G. W. i N. W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2017 roku (znak: [...]), którą ustalił na rzecz R. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – gęsiarni do 38 DJP i budynku gospodarczego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości J. P., przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze (nr [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – gęsiarni do 38 DJP i budynku gospodarczego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości J. P., przy ul. [...] orzekło: - umorzyć postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania B. S., D. Z. A. Z., R. Z., I. Z. jako wniesione przez osoby nie będące stronami w sprawie, - po rozpoznaniu odwołania A. S., J. G., G. W., N. W., - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Pismem z [...] lipca 2021r. R. T. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2021r. wskazując, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji rozpatrując odwołanie wydał decyzję co do osoby nieżyjącej – J. G.. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu jako nieuzasadnionego. Organ wskazał, że informację o śmierci J. G. powziął z treści sprzeciwu. W wyniku działań organu ustalono, że wskazana osoba nie żyła w chwili wydawania decyzji z dnia 25 czerwca 2021 roku, jednakże Kolegium nie mogło jej unieważnić. Kolegium w treści obowiązujących przepisów nie odnalazło również kompetencji do zmiany zaskarżonej sprzeciwem decyzji, wskazano na brzmienie art. 64c ust. 5 P.p.s.a. art. 138 § 1, 2 i 4 K.p.a. Postanowieniem z 21 września 2021r. Sąd na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a. przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV (k. 24) na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały poinformowane o powyższym trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im złożenie w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być zgłoszone lub podnoszone na rozprawie (k. 31, 34 akt sąd.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej "K.p.a."). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis art. 64a P.p.s.a. stanowi bowiem, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek – sprzeciw. Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się, co oznacza że stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania decyzji przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą Sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Przechodząc do oceny decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że w toku postępowania doszło do istotnej zmiany podmiotowej. Skarżąca R. T. w swoim sprzeciwie z dnia [...] lipca 2021 roku wskazała na śmierć jednej z uczestniczek postępowania - J. G., która była jedną ze stron wnoszących odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe potwierdzone zostało również przez organ odwoławczy nadesłanym w toku postepowania administracyjnego aktem zgonu J. G. nr [...], w którym wskazano zgonu - [...] lutego 2021 roku. Śmierć nastąpiła więc przed wydaniem zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2021 roku. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 roku objęte sprzeciwem, którym rozpatrywano odwołanie m.in. A. S., J. G., G. W. i N. W. zostało, w wyniku śmierci J. G., wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przywołany art. 156 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak wskazano wyżej, sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw od decyzji zgodnie z art. 64e P.p.s.a. ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Nie ulega wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszym składzie, że zasadniczym celem art. 64e P.p.s.a. było ograniczenie zakresu weryfikacji decyzji kasacyjnej do oceny spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że Sąd rozpoznający sprzeciw nie może i nie powinien wyeliminować z obrotu decyzji wydanej w warunkach proceduralnych oczywiście wykluczających orzekanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Uwypuklić należy, że w art. 64e P.p.s.a. zakres kontroli sądowej został ograniczony nie tyle do "przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a.", ale do "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 "K.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczność śmierci osoby, której odwołanie rozpoznano wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2021 roku może i powinna być brana pod uwagę przez sąd rozpoznający sprzeciw od tego rodzaju decyzji. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Po 838/18 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym w świetle art. 127 i nast. K.p.a. nie ulega wątpliwości, że postępowanie przed organem drugiej instancji może być prowadzone tylko na podstawie odwołania, a jeżeli jest kilku odwołujących, na podstawie sprecyzowanego kręgu osób składających ten środek zaskarżenia. Śmierć odwołującego się tamuje, więc rozpoznanie jego odwołania – i to nie tylko merytoryczne, ale także kasacyjne (art. 138 § 2 K.p.a.). W takim przypadku ustalenie następców prawnych (przy założeniu, że sprawa dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych) jest więc warunkiem sine qua non orzekania przez organ drugiej instancji. W przypadku śmierci osoby składającej odwołanie, ustalenie jej następców prawnych jest jednym z warunków rozpoznania złożonego przez nią odwołania. W tym sensie ustalenie to mieścić się będzie w kategorii "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" K.p.a., które sąd administracyjny powinien brać pod uwagę w granicach określonych w art. 64e P.p.s.a. Dodatkowo, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2018 roku, sygn. akt I OSK 238/17 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego, determinowana jest posiadaniem przymiotu zdolności prawnej. Nie może także budzić zastrzeżeń, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji. Decyzja wydana w takiej sytuacji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania odwoławczego czyni przedwczesnym wydanie decyzji w sprawie. Wypada także podkreślić, iż na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też nie. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny. Organ wszczynając postępowanie administracyjne jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony. Przy tym Sąd zaznacza, że w uzasadnieniu do projektu "ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw" (zob. druk 1183 Sejmu VIII kadencji, sejm.gov.pl), uchwalonej dnia 7 kwietnia 2017 r. (przywołanej na wstępie rozważań niniejszego uzasadnienia), która wprowadziła do P.p.s.a. "sprzeciw od decyzji" wyjaśniono, iż "instytucja ta ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji [...] została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.". Z cytowanego fragmentu wynika, że zamierzeniem ustawodawcy było wyposażenie sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej w kompetencję do badania nie tylko przesłanek wprost zapisanych w samym art. 138 § 2 K.p.a., ale także do weryfikacji "prawidłowości", a więc warunków proceduralnych jej wydania. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej tiret drugi i trzeci, albowiem w tym zakresie wydana została ona w wyniku odwołania nieżyjącej J. G.. Podkreślić przy tym należy, że sprzeciw odnosi się tylko do części zaskarżonej decyzji SKO z [...] czerwca 2021r. w zakresie tiretu drugiego i trzeciego. Sprzeciwem nie mogła i nie została objęta decyzja z [...] czerwca 2021r. w części dotyczącej tiretu pierwszego - umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego z odwołania B. S., D. Z. A. Z., R. Z., I. Z. jako wniesione przez osoby nie będące stronami postępowania w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a. i określi właściwe strony postępowania i zapewni im udział w sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od sprzeciwu w wysokości [...] zł, ustaloną na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.)