IV SA/Po 700/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) [...], nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071- dalej kpa), oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nałożył na inwestora – Wspólnotę Mieszkaniową [...] (dalej – Wspólnota), w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przeprowadzonych robót budowlanych wykonanych w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach – obowiązek wykonania robót polegających na: 1. Osadzeniu dwuskrzydłowych drzwi oddzielających klatkę schodową od poziomych dróg komunikacji ogólnej tj. dwoje drzwi na parterze i jednej sztuki na szóstym piętrze w miejscach z których zostały usunięte – każde o szerokości 1,2 m w świetle ościeżnicy, posiadające jedno, nieblokowane skrzydło drzwiowe o szerokości nie mniejszej niż 0,9 m i klasie odporności ogniowej E I 30, zaopatrzone w urządzenie samoczynnego zamykania. 2. Wykonanie dwuskrzydłowych ewakuacyjnych drzwi wejściowych do budynku o szerokości min. 1,2 m, posiadające jedno, nieblokowane skrzydło drzwiowe o szerokości nie mniejszej niż 0,9 m. 3. Doprowadzenie stopni w budynku do poprzedniej wysokości. Ponadto określono termin wykonania robót nakazanych wyżej w pkt 1 i 3 – 3 miesiące, w pkt 2 – 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzję tę, w wyniku odwołania się Wspólnoty, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (WWINB), decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...] uchylił w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane oraz art. 104 § 1 i 2 kpa orzekł o nałożeniu obowiązków na Wspólnotę Mieszkaniową polegających na: 1. Osadzeniu dwuskrzydłowych drzwi oddzielających klatkę schodową od poziomych dróg komunikacji ogólnej, tj. dwoje drzwi na parterze i jednej sztuki na szóstym piętrze w miejscach, z których zostały usunięte o szerokości i parametrach jak w decyzji z dnia [...].04.2010r. 2. Wykonaniu dwuskrzydłowych ewakuacyjnych drzwi wejściowych do budynku (o szerokości min. 1,2 m, posiadających jedno, nieblokowane skrzydło o szerokości nie mniejszej niż 0,9 m. 3. Doprowadzeniu 4 stopni w budynku prowadzących z przedsionka na parter do stanu zgodnego z prawem (tj. do maks. wysokości 17,5 cm) Powyższe obowiązki winny być wykonane w terminie do dnia 31 grudnia 2010r. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji, podobnie jak I instancji uznał, że roboty budowlane polegające na usunięciu drzwi oddzielających klatkę schodową od poziomych dróg komunikacji ogólnej, oraz zmiana szerokości drzwi wejściowych, ewakuacyjnych do budynku stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a i 8 ustawy prawo budowlane, a nie remont, co wymaga pozwolenia na budowę w oparciu o projekt budowlany, posiadający uzgodnienia w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Zgodnie z przepisem art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; jedynie roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 2 prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę. Przepis ten jednak nie wymienia, jako zwolnionych od uzyskania takiego zezwolenia robót polegających na przebudowie obiektu. Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość, długość, bądź liczba kondygnacji, natomiast przez remont - wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Zmiana szerokości drzwi wejściowych do budynku wielorodzinnego, oraz likwidacja drzwi oddzielających strefę pożarową stanowi zmianę parametrów użytkowych budynku, co kwalifikuje ją do uznania ją za przebudowę a nie remont. Przedmiotowe drzwi nie zostały tylko zdjęte z zawiasów z pozostawieniem otworu drzwiowego lecz zostały zlikwidowane także ościeżnice – nastąpiła więc ingerencja w obiekt budowlany – zmiana kształtu i wielkości otworów drzwiowych, a drzwi wejściowe zwężone poprzez zamontowanie jednego przeszklonego skrzydła na stałe, bez możliwości otwarcia. Organ odwoławczy podniósł także, że dokonanie przebudowy drzwi wejściowych wymagało uzgodnienia przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych - a tego nie wykonano. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.06.2003r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. nr 121, poz. 1137) w przypadku odbudowy, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektu budowlanego , uzgodnienie jest wymagane, gdy ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego, którego rozwiązania projektowe dotyczą warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego. Zmiana szerokości drzwi wejściowych klatki schodowej może mieć wpływ na warunki ewakuacyjne mieszkańców budynku, co powoduje, że dotyczy to warunków ochrony przeciwpożarowej. Dalej organ podaje, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) drzwi stanowiące wyjście ewakuacyjne, jak również pomieszczenie ewakuacyjne prowadzące do wyjścia winny mieć określone parametry, a także podaje, jakie winny być zabezpieczenia przeciwpożarowe w postaci klatek schodowych, odpowiednio oddzielonych winny mieć budynki wysokie (W) i wysokościowe(WW). Podnosi także, iż w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku wielorodzinnego Wspólnoty są usytuowane drzwi , które zostały usunięte – stanowiły one zatem całość oddzielenia przeciwpożarowego i ich usunięcie doprowadziło do połączenia klatki schodowej i drogami poziomymi komunikacji ogólnej, co stanowi przebudowę w sytuacji, kiedy w budynku jest tylko jedna klatka schodowa. Organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji w kwestii doprowadzenia stopni na parterze budynku do poprzedniej wysokości, gdyż budynek powstał około 30 lat temu i nie można przyjąć, że schody odpowiadają warunkom technicznym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. Skoro jednak nastąpiła przebudowa, to te przepisy znajdują zastosowanie. Zgodnie z nimi m. in. maksymalna wysokość stopni ma wynosić 0,175 m. Ustalono, że stopnie w obiekcie w spornym odcinku, co stwierdzono podczas wizji mają (w cm): 20, 19, 17, 15,7, 16,8, 15,5, 17,7, i 18; wyniknęło to, jak twierdzi organ z niestarannego obłożenia płytkami. Nie ma jednak gwarancji, że usunięcie płytek wyrówna wszystkie schody, a więc organ uznał, iż wystarczy, jak doprowadzone zostaną do stanu zgodnego z prawem (0,175 m) – 4 najwyższe tj. te o wysokości 20, 19, 18, i 17,7 cm. Już wcześniej toczyło się postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych, wszczęte w związku z zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przez uczestnika postępowania J. G., członka przedmiotowej Wspólnoty i - decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] organ ten, po dokonaniu wcześniej wizji i obmiarów w budynku Wspólnoty, a także zobowiązaniu Wspólnoty do przedłożenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (Wspólnota opinii nie wykonała) – nakazał Wspólnocie doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku przy ul [...] poprzez ponowne zamontowanie w klatce schodowej dwóch drzwi na parterze i jednych na szóstym piętrze, wykonanie dwuskrzydłowych drzwi wejściowych do przedsionka o odpowiedniej szerokości i klasie odporności ogniowej a także doprowadzenie wszystkich stopni we wszystkich biegach do równej wysokości wynoszącej 17,5 cm. Decyzję tę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania Wspólnoty i J. G. - uchylił decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ ten podniósł, iż, poza innymi wytkniętymi błędami poprzedniego postępowania, należy sprawdzić i ustalić czy wykonane w ramach remontu na początku roku 2008 przez Wspólnotę prace są tymi, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Od decyzji WWINB z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę do sądu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], podnosząc, że likwidacja na klatce schodowej drzwi, dwóch na parterze i jednych na szóstym piętrze, nie stanowi przebudowy i nie zmienia parametrów użytkowych budynku, ponieważ nie stanowią one elementu strefy oddzielenia pożarowego. Taką strefę stanowi, w typowych budynkach wysokich, projektowanych w tzw "systemie szczecińskim" – każda kondygnacja przedzielona od siebie stropem i ścianami klatki schodowej. Ponadto skarżąca stwierdziła, że szerokość drzwi wejściowych, stanowiących jednocześnie wyjście ewakuacyjne, jest prawidłowa tj. ma 0,9 m, a zgodnie z art. 12 ust. (?) pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów – "podstawą do uznania użytkowanego istniejącego budynku za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku: szerokości przejścia, dojścia, lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu względnie spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejszej o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (taki przepis nie istnieje, mylnie podano datę aktu lub jego nazwę, a rozporządzenia zawierają paragrafy a nie artykuły – nie wiadomo więc dokładnie o jaki przepis chodziło skarżącemu). Wspólnota podała też, że nie odpowiada za "fachowe" wylanie schodów w czasie budowy i występujące nierówności i jedynie obłożyła je płytkami, nie zmieniając ich wysokości, a niewielkie odstępstwa od maksymalnej wysokości stopni na parterze o 2,5, 1,5, 0,5, i 0,2 cm nie stanowi zagrożenia dla mieszkańców. Skarżąca generalnie stwierdziła, że przeprowadzone przez nią prace nie noszą znamion przebudowy a nałożenie na nią obowiązku wykonania robót określonych w decyzji nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej argumentując jak z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego – i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą właściwego organu jest ustalenie czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy też odmowy nałożenia takich obowiązków. Jeżeli organ uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno – budowlanym, wówczas, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak, aby doprowadzić je do stanu zgodnego ze standardami. W świetle naprowadzonych okoliczności faktycznych, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które Sąd przyjmuje jako własne, nie były, bowiem w jakikolwiek sposób kwestionowane przez skarżącą, należy uznać, że decyzja organu była słuszna, a jej rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Sporna między stronami była kwestia, czy wykonane podczas remontu budynku na początku 2008r. roboty były rzeczywiście jedynie remontem, czy też przebudową w rozumieniu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Niewątpliwie roboty, które wykonała skarżąca w budynku, należącym do niej, a będącym budynkiem należącym do grupy wysokości: średniowysokie, wysokie lub wysokościowe, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III lub ZL IV – w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Min. Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. nr 121, poz. 1137) są robotami stanowiącymi przebudowę, gdyż wymagają uzgodnienia w projekcie budowlanym pod względem przeciwpożarowym. W myśl ust. 2 tego przepisu, w przypadku rozbudowy, odbudowy, nadbudowy, przebudowy obiektu budowlanego oraz zmiany związanej z koniecznością zapewnienia drogi pożarowej, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1, uzgodnienie jest wymagane, gdy ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego, którego rozwiązania projektowe dotyczą warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego. Zgodnie z § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), który określa graniczne wymiary schodów – wymiary te wynoszą: minimalna szerokość biegu 1,2 m, minimalna szerokość spocznika 1.5 m i maksymalna wysokość stopni 0,175 m. Natomiast § 139 ust. 4 tego rozporządzenia stanowi, że szerokość drzwi stanowiących wyjście ewakuacyjne z budynku, z zastrzeżeniem ust. 1, a także szerokość drzwi na drodze ewakuacyjnej z klatki schodowej, prowadzących na zewnątrz budynku lub do innej strefy pożarowej, powinna być nie mniejsza niż szerokość biegu klatki schodowej, określona zgodnie z § 68 ust. 1 i 2 – tj. 1,2 m. Jednocześnie, zgodnie z§ 240 rozporządzenia drzwi wieloskrzydłowe, stanowiące wyjście ewakuacyjne z pomieszczenia oraz na drodze ewakuacyjnej, powinny mieć co najmniej jedno nieblokowane skrzydło drzwiowe o szerokości nie mniejszej niż 0,9 m. Drzwi wejściowe do przedmiotowego budynku, po przebudowie nie spełniają wymagań tego przepisu albowiem mają całkowitą szerokość 0,9 m. Jest to przy tym jedyne wejście do budynku i jednocześnie droga ewakuacyjna. W świetle przytoczonych przepisów, również odnośnie wysokości stopni określonej w zaskarżonej decyzji Sąd podziela pogląd organu, co do zasadności wymienionych robót; pozwoli to na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem i zasadami bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W tym stanie rzeczy, uznając, że organ nie naruszył obowiązujących przepisów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.