IV SA/Po 701/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę IVSA/Po 701/13 Uzasadnienie M.P. pismem poleconym z dnia 30.11.2012r. złożył wniosek do Urzędu Miasta w P. – Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Ewidencji Gospodarczej (dalej CEIDG) o zawieszenie działalności gospodarczej od dnia 01.12.2012r. do dnia 01.03.2013r. Prezydent Miasta P. pismem z dnia 06.12.2012r. na podstawie art.64 § 2 Kpa oraz art.27 ust.4 ustawy z dnia 02.07.2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004r., Nr 173, poz.1807 ze zm., zwanej dalej u.s.d.g.) wezwał skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania braku formalnego poprzez poświadczenie przez notariusza własnoręczności podpisu złożonego na wniosku z dnia 30.11.2012r. Jednocześnie organ pouczył stronę, że nieusunięcie w terminie tego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to doręczono skarżącemu w dniu 19.12.2012r. Po bezskutecznym upływie w/w siedmiodniowego terminu organ pismem z dnia 10.01.2013r. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku z dnia 30.11.2012r. bez rozpoznania w związku z nieusunięciem w/w braku. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 30.01.2013r. Skarżący uznając powyższe rozstrzygnięcie za decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wniósł pismo z dnia 03.04.2013r., nazwane przezeń odwołaniem, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł w tym piśmie, że niezasadne było potraktowanie przedmiotowego wniosku jako złożonego listem poleconym, gdyż złożył je osobiście "z rozpoznaniem podpisu w obecności urzędnika". Skarżący wyjaśnił, że po wpłynięciu wniosku do organu udał się do urzędu i okazał jego kopię oraz dowód nadania, a także oświadczył, że pod wnioskiem widnieje jego podpis. W domyśle w związku z tym nie istniała w jego ocenie konieczność notarialnego poświadczenia podpisu, gdyż wniosek ten zmienił swój status, ponieważ należało go potraktować jako złożony osobiście. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...].04.2013r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że w myśl art.64 § 2 Kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Dalej organ wskazał, że wnioski do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) można zgodnie z art.26 ust.2 u.s.d.g. składać w wybranym przez przedsiębiorcę urzędzie gminy osobiście lub listem poleconym. Jeżeli wniosek złożony listem poleconym jest niepoprawny organ gminy niezwłocznie wzywa do skorygowania lub uzupełnienia wniosku wskazując uchybienia w terminie 7 dni roboczych pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art.27 ust.4 u.s.d.g.). Organ podkreślił, że ani ogólny przepis art.64 § 2 Kpa, ani przepis szczególny art.27 ust.4 u.s.d.g., nie przewidują możliwości wniesienia odwołania w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest bowiem rozstrzygnięciem administracyjnym, lecz jedynie zwykłą czynnością materialno – techniczną. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyroki NSA o z dnia 13.07.1999r. o sygn.I SA 1658/98, z dnia 30.09.1999r. o sygn. I SAB 89/99 oraz z dnia 04.01.2000r. o sygn. I SAB 133/99. M.P. w ustawowym terminie wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu odwołania podniósł między innymi, że po wysłaniu wniosku drogą pocztową w piątek, w poniedziałek osobiście pojawił się we właściwym urzędzie. Podczas tej bytności poinformował urzędnika, że to on złożył swój podpis na przedmiotowym wniosku, który wcześniej wysłał drogą pocztową. Zarzucił m.in. naruszenie art.11 ust.3 u.s.d.g. poprzez niewydanie mu potwierdzenia złożenia wniosku. Zarzucił także, że nie wezwano go niezwłocznie do uzupełnienia wniosku. Wyjaśnił, że wskutek informacji urzędnika w dniu 03.12.2012r. sporządził drugi wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej, który następnie anulował w dniu 04.12.2012r. Zarzucił również naruszenie art.8 Kpa poprzez przerzucenie na niego ciężaru ryzyka związanego z czasem dokonywania doręczeń przesyłek listowych. Podkreślił, że wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela. Zarzucił także, że SKO nie ustosunkowało się do jego zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu. SKO w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art.26 ust.1 u.s.d.g. osoba fizyczna składa wniosek o wpis do CEIDG za pośrednictwem formularza elektronicznego. Według art.26 ust.2 u.s.d.g. powyższy wniosek może być również złożony na formularzu zgodnym z w/w formularzem elektronicznym osobiście (wówczas powinien być w myśl art.27 ust.8 u.s.d.g. opatrzony własnoręcznym podpisem wnioskodawcy) lub wysłany listem poleconym (wówczas powinien być w myśl art.27 ust.9 u.s.d.g. opatrzony własnoręcznym podpisem wnioskodawcy, którego własnoręczność poświadczona jest przez notariusza). Zgodnie z art.27 ust.2 pkt 6 w zw. z art.27 ust.4 u.s.d.g. jeżeli wniosek złożony w sposób określony w art.26 ust.2 u.s.d.g. jest niepoprawny, organ gminy niezwłocznie wzywa do skorygowania lub uzupełnienia wniosku, wskazując uchybienia, w terminie 7 dni roboczych, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie należy zauważyć, że wniosek skarżącego o zawieszenie działalności gospodarczej jest podaniem w rozumieniu art. 63 Kpa. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 k.p.a.). Niewątpliwie to rolą organu I instancji była ocena, czy wniosek skarżącego spełniał wszystkie wymogi formalne. Przy czym regulacje zawarte w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej stanowią lex specialis wobec regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości przekształcenia wniosku złożonego listem poleconym na wniosek złożony osobiście w sytuacji, gdy wnioskodawca wysyła wniosek listem poleconym, a później usiłuje sanować brak właściwego podpisu poprzez podpisanie wniosku złożonego drogą pocztową osobiście już w urzędzie gminy. Jednocześnie również należy podnieść, że ustawodawca nie wprowadził zakazu konwalidacji braku formalnego wniosku w sposób opisany wyżej. Dlatego też wydaje się, że taki sposób uzupełnienia wspomnianego braku formalnego wniosku jest dopuszczalny. Przemawia za takim rozwiązaniem wykładnia funkcjonalna (celowościowa). Niewątpliwie bowiem intencją ustawodawcy było doprowadzenie do sytuacji, że nie budzi wątpliwości, iż wniosek został podpisany przez wnioskodawcę. Temu służy złożenie osobiste złożenie wniosku podpisanego własnoręcznie przez wnioskodawcę, jak również złożenie wniosku drogą pocztową z podpisem notarialnie poświadczonym. Notarialne poświadczenie podpisu nie jest bowiem celem, lecz środkiem prowadzącym do tego, że nie ma wątpliwości, iż podpis złożony został przez właściwą osobę. Pomimo tego, że Sąd prezentuje powyższy pogląd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istotą rozpoznawanej skargi – a jednocześnie zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie - było bowiem nie to, czy organ I instancji prawidłowo postąpił pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania, lecz to, czy na pozostawienie tegoż wniosku bez rozpoznania przez organ I instancji przysługiwało skarżącemu odwołanie do organu II instancji. W ocenie Sądu orzekającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania w rozpatrywanym przypadku. Podzielić należy pogląd Kolegium, że ani ogólny przepis art.64 § 2 Kpa, ani przepis szczególny art.27 ust.4 u.s.d.g., nie przewidują możliwości wniesienia odwołania w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest bowiem rozstrzygnięciem administracyjnym, lecz jedynie zwykłą czynnością materialno – techniczną. Powyższy pogląd znajduje oparciu również w judykaturze. Zgodnie bowiem z uchwałą 7 sędziów NSA wydaną w dniu 03.09.2013r. pod sygn. I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art.64 § 2 Kpa) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art.3 § 2 pkt 8 Ppsa. (publ. CBOSA) Sąd nie tylko podziela ten pogląd, lecz także jest nim związany mając na uwadze, że jest to uchwała składu 7 sędziów. Ponadto w ocenie Sądu w tym składzie pogląd powyższy na zasadzie analogii znajduje zastosowanie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania przewidzianego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu powyższej uchwały pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. W najnowszej literaturze przedmiotu nie ma w tej kwestii wątpliwości (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 625; R. Stankiewicz [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 386). Mając powyższe na względzie Kolegium słusznie stwierdziło w rozpatrywanym przypadku niedopuszczalność odwołania, gdyż w myśl art.127 § 1 Kpa odwołanie przysługuje jedynie od decyzji wydanej przez organ w I instancji. Pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania, jako czynność materialno – techniczna, oczywiście nie miało charakteru decyzji od której służy odwołanie. Nie można również pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tą czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. Tym samym jedynym sposobem zapewnienia w takim przypadku wnioskodawcy ochrony prawnej jest skarga na bezczynność organu. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452). Mając powyższe rozważania na uwadze należało przyjąć, że skarżący błędnie dążył do zapewnienia sobie ochrony prawnej w drodze odwołania zamiast skargi na bezczynność organu. Tym samym Kolegium prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania w rozpatrywanym przypadku. Wobec powyższego na podstawie art.151 Ppsa skargę należało oddalić. MZ