IV SA/Po 709/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] skierowaną do R. T. (zwanej też dalej "Stroną" lub "Skarżącą") Wójt [...] (dalej też jako: "Wójt" lub "organ I instancji) – wskazując w podstawie prawnej na przepisy: art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; w skrócie: "k.p.a."), art. 4, art. 5 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 2, art. 13, art. 18, art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195; w skrócie: "u.p.p.w.d.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. poz. 214) – przyznał świadczenie wychowawcze na drugie dziecko: G. T., [...] oraz odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko: M. T., [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 05 maja 2016 r. został złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze oraz na drugie dziecko. Z analizy załączonych do wniosku dokumentów, w tym zaświadczeń oraz oświadczeń złożonych przez Stronę, wynika, iż dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (tj. 800 zł/osobę), gdyż [...] r. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki ustawowe dotyczące posiadania przez Wnioskodawczynię prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko i przyznał prawo do takiego świadczenia na G. T. Na skutek odwołania wniesionego przez R. T. pismem z 15 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako: "SKO" lub "organ II instancji) – wskazując w podstawie prawnej m.in. na przepisy art. 129 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1-3 i art. 134 k.p.a. – postanowieniem z [...] lipca 2016 r. stwierdziło, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia (art. 129 § 2 k.p.a.). W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że pomimo zawartego w decyzji Wójta prawidłowego pouczenia o terminie zaskarżenia, Strona wniosła odwołanie od tej decyzji z uchybieniem terminu ustawowego, gdyż decyzja została jej doręczona [...] maja 2016 r. Zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg [...] maja 2016 r. Tymczasem odwołanie zostało złożone przez Stronę za pośrednictwem Urzędu Gminy w [...] (zwanego też dalej: "Urzędem Gminy") [...] czerwca 2016 r. A zgodnie z pouczeniem i obowiązującą ustawą, ostateczny dzień, w którym Strona powinna wnieść odwołanie, upłynął [...] czerwca 2016 r. Okoliczność ta dowodzi bezspornie uchybienia 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Nadto – jak zaznaczyło SKO – ani w odwołaniu, ani wraz z odwołaniem Skarżąca nie wniosła prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, ani nie podała żadnej obiektywnej i niezależnej przyczyny, dla której nie mogła złożyć odwołania w ustawowym terminie. Jednocześnie organ II instancji pouczył w uzasadnieniu swego postanowienia o zasadach przywracania terminów w postępowaniu administracyjnym. Na opisane postanowienie SKO, R. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu wyjaśniła, że decyzję Wójta otrzymała [...] maja 2016 r. Zaraz też – [...] maja 2016 r. – napisała pismo do Urzędu Gminy o cyt.: "przedłużenie terminu wyjaśnienia na powyższą decyzję do 07 czerwca 2016 r., gdyż mąż mój był na delegacji, a ja do jego danych osobowych z zakładu pracy nie mam dostępu." Zaraz też po powrocie z delegacji w dniu 07 czerwca 2016 r. mąż Skarżącej zwrócił się do pracodawcy o rozliczenie zarobków z karty pracowniczej. Niezwłocznie po ich otrzymaniu (co nastąpiło [...] czerwca 2016 r.), Skarżąca wysłała odwołanie – dnia [...] czerwca 2016 r. Skarżąca nadmieniła przy tym, że na jej wniosek "o przedłużenie terminu odwołania się od decyzji" nie dostała żadnej odpowiedzi, więc uznała, iż został on "przyjęty do realizacji". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (a do takich należą niewątpliwie postanowienia wydawane na podstawie art. 134 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu postanowienie SKO o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), w myśl którego: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Cytowany przepis k.p.a. może znajdować zastosowanie w sprawach o świadczenie wychowawcze zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), w myśl którego: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...)." Zaskarżone rozstrzygnięcie SKO zapadło we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, w której organ drugiej instancji podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie oraz jest dopuszczalne. W konsekwencji należy podkreślić, że kognicja Sądu w rozpatrywanej sprawie ogranicza się do oceny, czy Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Wójta w zakreślonym przez ustawodawcę, czternastodniowym terminie (art. 129 § 2 k.p.a.), a jeśli nie, to czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody prawne do wydania przez SKO skarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Niedochowanie tego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest uostatecznienie się decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest zatem każdorazowo obowiązany zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Podkreślić również należy, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego, gdyż w razie jej stwierdzenia, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać, przewidziane w art. 134 k.p.a., postanowienie stwierdzające uchybienie terminu. Powyższe jeszcze nie oznacza, że każde przekroczenie terminu do wniesienia odwołania będzie prowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ, a strona zostanie pozbawiona przysługujących jej gwarancji procesowych. Przeszkodą prawną do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. będzie każdorazowo złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności (wniesienia odwołania), przewidziane w art. 58 k.p.a., przy czym w przypadku żądania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, mocą art. 59 § 2 k.p.a., zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że – jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA z 15.05.2013 r., IV SA/Po 74/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA") – pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w przepisach art. 6 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią. Jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie do treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.). Organ winien przy tym pamiętać, że dla ustalenia rzeczywistego charakteru pisma (podania, żądania) strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne brzmienie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności oraz kontekst sytuacyjny. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok NSA z 09.08.2006 r., I OSK 1134/05, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, za bezsporną należało uznać okoliczność, że pismo zatytułowane przez Skarżącą "odwołanie" (datowane na [...] czerwca 2016 r.) zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Wójta została doręczona Skarżącej w dniu [...] maja 2016 r. – co też wyraźnie przyznano w skardze. Zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał z dniem [...] czerwca 2016 r. Natomiast Skarżąca "odwołanie" z [...] czerwca 2016 r. wniosła dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r. (co także wynika z akt sprawy i również zostało przyznane w skardze). Jednakże należy zwrócić uwagę, że ww. pismo z [...] czerwca 2016 r. nie było pierwszym wniesionym przez Skarżącą do organu I instancji po otrzymaniu jego decyzji. Wcześniej bowiem, już trzy dni po otrzymaniu tej decyzji, tj. [...] maja 2016 r., Skarżąca wystąpiła z pismem (z tej samej daty), w którym prosiła cyt.: "o przedłużenie mi okresu wyjaśnienia do 07.06.2016 r. ponieważ mój mąż [...] jest w obecnej chwili na delegacji i nie mogę otrzymać danych o jego zarobkach gdyż przedsiębiorstwo w którym jest zatrudniony mieści się w [...] a tylko on jest upoważniony do otrzymywania danych o swoich zarobkach". Dla właściwego odczytania rzeczywistego charakteru tego pisma należy w pierwszej kolejności naświetlić kontekst sytuacyjny jego złożenia. Otóż, pismem z [...] maja 2016 r., znak: [...], organ I instancji zawiadomił Skarżącą o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia końcowego oświadczenia w sprawie, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Ponieważ zawiadomienie doręczono Skarżącej w dniu 16 maja 2016 r., to zakreślony jej termin do ewentualnego wypowiedzenia się w sprawie mijał 23 maja 2016 r. Nie czekając na upływ tego terminu, organ I instancji już w dniu [...] maja 2016 r. wydał przedmiotową decyzję, która, jak to już wyżej wskazano, została doręczona Skarżącej w dniu [...] maja 2016 r. Trzy dni później Skarżąca wystąpiła z ww. pismem z 23 maja 2016 r. "o przedłużenie okresu wyjaśnienia". Dla właściwego odczytania istoty i prawnego znaczenia tego pisma ważny jest także kontekst normatywny, na który składa się przede wszystkim regulacja art. 128 in principio k.p.a., w myśl której odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia – wystarczy, jeżeli wynika zeń, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W ocenie Sądu, w przedstawionym kontekście sytuacyjno-normatywnym pismo Skarżącej z [...] maja 2016 r. może być uznane za w istocie odwołanie od decyzji Wójta. I tak też jego rzeczywisty charakter winny odczytać organy obu instancji – czego jednak błędnie nie uczyniły, naruszając tym samym, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim przepisy: art. 129 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., a także znajdujący odpowiednie zastosowanie w tej sprawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U, z 2016 r. poz. 380, z późn. zm.), w myśl którego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Analizowane pismo zostało bowiem wniesione przez Skarżącą już po otrzymaniu decyzji organu I instancji, częściowo dla niej niekorzystnej (w zakresie odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia na pierwsze dziecko), oraz przebija zeń dostatecznie wyraźnie niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia (art. 129 zd. drugie k.p.a.), przejawiające się w deklaracji woli złożenia wyjaśnień co do okoliczności (wysokości dochodów małżonka Skarżącej), które w istotnej mierze zaważyły na treści odmownej części tego rozstrzygnięcia. W tym kontekście oraz wobec konieczności budowania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i respektowania słusznego interesu strony (art. 7 in fine k.p.a.) – ewidentnie naruszonych w postępowaniu administracyjnym przez wadliwe działanie organu I instancji (przede wszystkim z uwagi na przedwczesne wydanie decyzji przez ten organ oraz brak odpowiedzi na pismo Skarżącej z [...] maja 2016 r.) – nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny charakteru tego pisma fakt, iż w pierwszych jego słowach formalnie nawiązuje się do "zawiadomienia [...]". Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu, i rozpozna merytorycznie odwołanie Skarżącej (jej pismo z [...] maja 2016 r., doprecyzowane i uzupełnione pismem z [...] czerwca 2016 r.).