IV SA/Po 709/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W.W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2016r. PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...] (obręb P.) w P. przy ul. [...]. W trakcie kontroli PINB ustalił, że K. M. (zwana dalej "inwestorem"), uzyskała decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego dnia [...] marca 1993r. znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. PINB ustalił także, że budynek został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego: rozbudowano budynek o zamkniętą klatkę schodową, w miejscu zaprojektowanych zewnętrznych schodów ażurowych, a także na parterze w miejscu projektowanego drewnika, urządzono kotłownię z kotłem na paliwo stałe, zasilającym instalację grzewczą w budynku, wydzielono pomieszczenie sanitarne wc, a pomieszczenia magazynowe użytkowane są jako gospodarczo-garażowe, natomiast na piętrze projektowanym jako strych, urządzono lokal mieszkalny poprzez wydzielenie ściankami działowymi: korytarza, kuchni, łazienki, 3 pokoi, budynek wyposażony jest w instalację; elektryczną, wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej zrealizowanej budowy budynku gospodarczego Na podstawie zebranego materiału dowodowego PINB ustalił, że nastąpiła zmiana powierzchni zabudowy i kubatury obiektu przez dobudowanie zamkniętej klatki schodowej (pow. zabudowy budynku gospodarczego [...] m2, pow. zabudowy klatki schodowej [...] m2, pow. zabudowy budynku gospodarczego powiększono o [...]%) oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu z budynku gospodarczego na budynek gospodarczy z częścią mieszkalna, stanowią istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290; zwanej dalej "p.b.") nałożył na inwestor obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, a także wykonania określonych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego w prawem, tj.: - wykonania przy ścianie wewnętrznej nowego komina z przewodem dymowym dla kotła c.o. o średnicy co najmniej [...]cm oraz z dwoma przewodami wentylacyjnymi o przekroju każdego co najmniej [...] x [...]cm; przekrój i wysokość komina należy dostosować do mocy i parametrów kotła c.o., - wykonania w ścianie kotłowni niezamykanego otworu o przekroju co najmniej [...]m2 z przewodem nawiewnym, zapewniającym stały nawiew powietrza do pomieszczenia kotłowni, - zapewnienia wywiewu powietrza z pomieszczenia kotłowni przewodem murowanym wywiewnym o przekroju co najmniej [...] x Mcm, usytuowanym przy przewodzie dymowym i wyprowadzonym ponad dach, - wykonania w pomieszczeniu kotłowni wpustu podłogowego podłączonego do kanalizacji, - wyposażenia pomieszczenia łazienki w wentylację mechaniczną wywiewną lub nawiewną wg wskazań zawartych w przedłożonej dokumentacji, - przedłożenia oświadczenia osób nadzorujących powyższe roboty o prawidłowości ich wykonania oraz odpowiednie protokołu badań i sprawdzeń. W dniu [...] listopada 2016 r. inwestor zawiadomił o wykonaniu robót nakazanych decyzją z dnia [...] września 2016 r., a w dniu [...] stycznia 2017 r. przedłożył projekt budowlany zamienny. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Starosta P. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego dnia [...] marca 1993 r. nr [...], w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, na działce nr [...] (obręb P.) w P. przy ul. [...]. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. złożył W. W. (zwany dalej również "skarżącym"). W jego ocenie kanał dymowy (znajdujący się w kominie zlokalizowanym przy granicy działki) winien zostać zakryty dachem, w kanale wentylacyjnym winna zostać osadzona rura nierdzewna wystająca [...]m ponad dach. Po rozpatrzeniu odwołania WINB zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. WINB wskazał, ze inwestor zmienił powierzchnię zabudowy oraz kubaturę obiektu przez dobudowę zamkniętej klatki schodowej (zmieniono pow. zabudowy budynku gospodarczego [...] m2, powiększając ją o pow. zabudowy klatki schodowej [...]m2, pow. zabudowy budynku gospodarczego powiększono o [...]%) oraz zmieniono sposób użytkowania obiektu, z budynku gospodarczego na budynek gospodarczy z częścią mieszkalną, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pozostałe roboty związane z wydzieleniem pomieszczeń mieszkalnych na strychu budynku nie stanowią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. WINB podzielił stanowisko PINB, iż projekt budowlany zamienny został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, wpisane na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Projekt nie narusza postanowień decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr. [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Dokumentacja zawiera projekt zagospodarowania działki jak i projekt branży architektoniczno-konstrukcyjne, informację dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto do opracowania dołączono załączniki wymagane przepisami oraz oświadczenie projektantów, iż projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu WINB wskazał, że komin w granicy z dz. nr [...] został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę a obecnie przy ścianie wewnętrznej budynku zrealizowany jest komin, do którego podłączono kocioł c.o. znajdujący się w parterze budynku (kotłownia). Zatem kanały w kominie w granicy działki nie są wykorzystywane jako dymowe, a kanał dymowy obecnie jest odsunięty od granicy działki sąsiedniej i nie stanowi zagrożenia. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami jak i normami, przewody kominowe (wentylacyjne, spalinowe czy dymowe) powinny być wyprowadzone ponad dach budynku na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu ("na wysokość zabezpieczającą przed zadmuchiwaniem"). Zatem niedopuszczalne jest wykonanie ich równo z dachem, czego żąda skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. W. zarzucił decyzji WINB naruszenie: - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie co daje przyjęcie, że budynek może być usytuowany w granicy działki. - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia oceny pełnego materiału dowodowego, w postaci notatki służbowej PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie go w decyzji w postaci oparcia się na błędnej nazwie organu w decyzji. Skarżący wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że WINB nie uwzględnił tego, iż kominem w przedmiotowej sprawie jest komin dymowy, a nie wentylacyjny. Zadymienie z takiego komina stanowi ogromne zagrożenie dla zdrowia i życia osób przebywających w moim domu. Komin ten powinien znajdować się na środku budynku, a nie na granicy nieruchomości. Usytuowanie takiego komina dymowego stanowi istotne naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto WINB nie uwzględnił faktu, że w notatce służbowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. wykazano, że skarżący nie będzie wnosił zastrzeżeń, jeżeli komin zostanie odsunięty od jego posesji. Stanowi to zdaniem skarżącego naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia oceny pełnego materiału dowodowego. Ponadto WINB w sentencji decyzji wskazuje jako organ orzekający w I instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zamiast Powiatowego Inspektora Budowlanego w P.. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazano. Organy prowadzące kontrolowane postępowanie ustaliły, że inwestor w trakcie realizacji przedmiotowego budynku wprowadził zmianę w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającą zmianie powierzchni zabudowy i kubatury obiektu przez dobudowanie zamkniętej klatki schodowej (pow. zabudowy budynku gospodarczego [...] m2, pow. zabudowy klatki schodowej [...] m2, pow. zabudowy budynku gospodarczego powiększono o [...]%) oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu z budynku gospodarczego na budynek gospodarczy z częścią mieszkalna. Powyższe fakty organy prawidłowo zakwalifikowały jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. (tj. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji – w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Postępowanie naprawcze prowadzone w tym trybie kończy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 albo ust. 5 p.b. W myśl pierwszego z przepisów, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego; w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 4 lub ust. 5 p.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wynika wprost, że do projektu budowlanego zamiennego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące projektu budowlanego. Oznacza to, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt pierwotny. Przepis art. 35 ust. 1 p.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzja Sąd doszedł do przekonania, iż organy w sposób błędny oceniły, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny nie narusza ustaleń decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr. [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Już sama treść sentencji rozstrzygnięcia Burmistrza wskazuje, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczyła inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkalne, gdy tymczasem z ustaleń organu wynika, że istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały na zmianie powierzchni zabudowy oraz kubatury obiektu przez dobudowę zamkniętej klatki schodowej oraz zmianie sposób użytkowania obiektu, z budynku gospodarczego na budynek gospodarczy z częścią mieszkalną. Dodatkowo organ ustalił, że zmieniono powierzchnię zabudowy budynku gospodarczego powiększając ją o powierzchnię zabudowy klatki schodowej [...] m2 stwierdzając, że powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego powiększono o [...]%. Wskazane wątpliwości dotyczące zgodności wykonanych przez inwestora robót budowlanych z ustaleniami decyzji ustalającej warunki zabudowy potwierdza dalsza analiza treści tej decyzji. Wskazano w niej bowiem, że łączna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki nie zmieni się, gdy tymczasem WINB akceptując stanowisko PINB w sposób jednoznaczny przesądził, że powierzchnia zabudowy uległa zmianie m.in. przez dobudowę zamkniętej klatki schodowej. W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. ustalająca warunki zabudowy nie uwzględniała wszystkich wykonanych przez inwestora robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w konsekwencji uniemożliwiało organowi na tym etapie postępowania wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem Sądu ocena zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dokonana została przez organy nadzoru budowlanego w sposób powierzchowny, nieuwzględniający treści tej decyzji. Błędna ocena w zakresie spełnienia warunku z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia. Tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tego też powodu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. podlegają uchyleniu. Rolą organu nadzoru budowlanego ponownie prowadzącego postępowanie będzie dokonanie rzetelnej oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Nie są natomiast zasadne zarzuty podniesione przez skarżącego. WINB w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że komin w granicy z dz. nr [...] został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, a kanały w kominie w granicy działki nie są wykorzystywane jako dymowe. Kanał dymowy obecnie jest odsunięty od granicy działki sąsiedniej. Prawidłowość wykonania obu kominów w budynku została oceniona przez osobę uprawnioną - mistrza kominiarskiego, który nie wniósł uwag tak do jego wykonania jak i wysokości oraz prawidłowości podłączenia do niego urządzeń. Stanowisko organu nadzoru budowlanego znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Bez znaczenia pozostaje również podniesiony przez skarżącego fakt, iż w zaskarżonej decyzji WINB błędnie wskazał, iż rozpoznał odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Powyższe stanowiło bowiem błąd pisarski, który został sprostowane postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017 poz. 1369) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB ") z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).