IV SA/Po 710/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...]nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu, 3. zasądza od Skarbu Państwa ( Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ) na rzecz radcy prawnego A. S. kwotę 180,- zł tytułem zwrotu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus /-/P.Miładowski KB/ Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Burmistrz, na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 71, poz. 734 ze zm.), w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 156, poz. 1817 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) oraz Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych służących ustaleniu wysokości dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2004 r., nr 38, poz. 971), po rozpatrzeniu wniosku wniesionego przez U. K. przyznał jej dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na okres od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] października 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w świetle przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych wnioskodawczyni spełnia warunki do otrzymania ww. dodatku. Odwołując się od powyższej decyzji, U. K. stwierdziła, iż nie zgadza się z wysokością przyznanego jej dodatku mieszkaniowego, uznając go za zbyt niski. W uzasadnieniu, odwołująca się m. in. wskazała, iż ceny rosną, a podwyżka jej emerytury była znikoma. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] po rozpatrzeniu ww. odwołania U. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 1, ust. 7, 10 i 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych a także uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż, w jego ocenie, organ I instancji prawidłowo przyjął do wyliczenia wielkości zarówno po stronie wydatków jak i dochodów i ustalił dodatek mieszkaniowy na poziomie określonym w zaskarżonej decyzji dokonując właściwej korekty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż nie jest uprawnione do kwestionowania stawki procentowej umniejszającej świadczenie, bowiem w orzekaniu związane jest prawem powszechnie obowiązującym, do którego zaliczyć należy opisaną wyżej uchwałę, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a warunki przyznania świadczenia i sposób jego wyliczenia określa ustawa przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Wnosząc skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego U. K. stwierdziła, iż obniżenie wskaźników procentowych w uchwale Rady Miasta było z pewnością celowe. Skarżąca podważyła też zgodność z prawem działań organów I i II instancji. W uzasadnieniu podkreśliła, iż działanie Burmistrza jest działaniem politycznym. Wskazała też, iż czuje się oszukana, gdyż Rada Miasta winna dbać o interesy mieszkańców a nie swoje. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa i pozostaje w zgodzie przepisami art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych a także z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. Organ odwoławczy nadmienił, iż zastosowanie uchwalonego przez Radę Miasta wskaźnika w stosunku do skarżącej nie narusza prawa i w żaden sposób nie można dopatrzyć się w działaniu organu I instancji pobudek osobistych, politycznych czy materialnych. Na rozprawie w dniu [...] marca 2006 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę w całej rozciągłości i chciałby rozszerzyć ją o naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 12 kpa poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wskazał, iż chciałby się powołać na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał Konstytucyjny zakwestionował sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego tj. składników które stanowią podstawę jego wyliczenia i z uwagi na powyższe a także okoliczność, że uchwała [...] Rady Miejskiej zawiera jedynie lakoniczne uzasadnienie, z którego nie wynika, czy przy wyliczeniu dodatków mieszkaniowych brano pod uwagę właśnie te składniki, które zdaniem Trybunału Konstytucyjnego niesłusznie są pomijane przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego, pełnomocnik skarżącej zapytał, czy wyliczając kwotę dodatku organ I instancji wziął pod uwagę te wskaźniki. Na stwierdzenie Sądu, że z treści kopii zaświadczenia Spółdzielni Lokatorsko-Własnościowej nie wynika, aby skarżąca płaciła w czynszu składniki wskazane przez Trybunał Konstytucyjny jako niesłusznie pominięte, pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż chciałby wiedzieć czy organ wydając decyzję w I instancji nie pominął tych składników. Udzielając wyjaśnień na zapytanie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłało informację organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wielkości naliczonych kosztów i dodatkowo wyjaśniło, że podatek od nieruchomości oraz opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu będące m.in. częścią składową kosztów eksploatacji nie były ujęty w kwocie wydatków za miesiąc kwiecień 2004 r., zaś na karcie 10 akt sprawy pracownik spółdzielni wpisał poszczególne składniki opłaty za lokal mieszkalny. Składając swoje wyjaśnienia na pytanie Sądu, Burmistrz wskazał, że naliczając dodatek mieszkaniowy członkom spółdzielni mieszkaniowych oraz właścicielom i najemcom lokali w budynkach spółdzielni mieszkaniowych przyjmuje wydatki potwierdzane przez Spółdzielnię Mieszkaniową , która, potwierdzając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie dolicza ubezpieczeń, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż pisma organów obu instancji nie odpowiadają na zadane przez Sąd pytania, a zaistniałych w sprawie niejednoznaczności nie da się wyjaśnić. Pełnomocnik skarżącej nadmienił także, iż orzeczeniem z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie [...] Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej a § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest sprzeczny z art. 1 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją, a jest natomiast zobowiązany do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż, jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zaniedbania organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również jego uproszczona ocena jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 503 / 81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 54). Tymczasem, w ocenie Sądu, wnioski, jakie organy obu instancji wyprowadziły z analizy dokumentów zebranych w sprawie są chybione i nie stanowią pełnego uzasadnienia dla przyjęcia wskazanej w decyzjach wysokości dodatku mieszkaniowego. Błąd organów administracji polegał na tym, iż nie zebrały one wszystkich dowodów, a co za tym idzie nie posiadały wystarczającej wiedzy dotyczącej tego, czy przyjęta przez nie podstawa obliczenia dodatku mieszkaniowego była właściwa i czy przykładowo, składała się (czy też nie) z kwoty wyłączonej z podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego według przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. Sąd, na podstawie wadliwie przeprowadzonego administracyjnego postępowania wyjaśniającego, nie był w stanie zweryfikować czy skarżąca w związku z posiadaniem lokalu na prawach własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu opłaca także podatek od nieruchomości, ubezpieczenie lub opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów, a jeśli tak, to czy zawarte są one w kwocie czynszu wskazanej w zaświadczeniu spółdzielni mimo, że są niewymienione jako składniki tego czynszu. Organy administracji nie wskazały również jednoznacznie czy przy wyliczeniu dodatków mieszkaniowych brano pod uwagę właśnie te, ww. składniki, które zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 2005 r., U 14 / 02, OTK-A z 2005 r., nr 2, poz. 12 niesłusznie są pomijane przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pojęcie "opłat eksploatacyjnych w spółdzielni mieszkaniowej", zamieszczone w art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, interpretowane na gruncie wykładni systemowej, w szczególności łącznie z art. 4 ustawy o spółdzielniach, obejmuje wszystkie opłaty eksploatacyjne, chyba że zostały one włączone do czynszu (art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Pojęcie opłat eksploatacyjnych dotyczy nie tylko opłat związanych bezpośrednio z zajmowanym lokalem, ale także opłat ponoszonych z tytułu kosztów eksploatacji nieruchomości wspólnych, w których te lokale się znajdują oraz eksploatacją nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni. Do takich kosztów wspólnej eksploatacji należą ubezpieczenia budynków, podatek od nieruchomości oraz opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Organy administracji nie wykazały jednak i dodatkowo nie uzasadniły, czy wyliczając kwotę dodatku i wydając decyzję organ I instancji wziął pod uwagę te wskaźniki o których wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, a z uzasadnień decyzji administracyjnych nie wynika czy organy nie pominęły tych składników, a nawet nie sprawdziły czy np. skarżącą płaci podatek od nieruchomości. Dodać należy, iż Sąd starał się ustalić powyższe okoliczności, kierując zapytanie do organu odwoławczego, ale uzyskana korespondencja nie odpowiedziała na zadane przez Sąd pytanie ze względu na antynomię pomiędzy twierdzeniami organu odwoławczego a Burmistrza , co uniemożliwiło Sądowi kontrolę zaskarżonego postępowania. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie podjęły nawet próby sprawdzenia okoliczności dotyczących rzeczywistej sytuacji mieszkaniowej skarżącej (odnośnie ponoszonych opłat), co potwierdza fakt, iż w aktach sprawy brak jest na to przekonujących dowodów. Skutkiem tego wadliwego postępowania wyjaśniającego była także to, iż Sąd nie posiadał wiedzy, czy rzeczywiście podatek od nieruchomości oraz opłata za użytkowanie wieczyste gruntu będące m.in. częścią składową kosztów eksploatacji nie były ujęty w kwocie wydatków za miesiąc kwiecień 2004 r., a także na czym polegało umniejszenie kosztów o 0,16 zł/m2 z tytułów, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. Z uzasadnień decyzji nie wynika, dlaczego organ przyjął, taką a nie inna kwotę dodatku mieszkaniowego. Okoliczności tych w niniejszej sprawie nie rozważono, a na dodatek nie uzasadniono swoich twierdzeń, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 152 ppsa orzekł o wykonaniu decyzji w trybie tego przepisu ppsa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny rozważyć możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a określając jego zakres oraz orzekając w sprawie uwzględnić wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski KB/