IV SA/Po 710/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. sp. j. z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.na rzecz skarżącej S. sp.j. z siedzibą w P. kwotę (...) złotych (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia (...) r., nr (...), znak (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB), na podstawie art.154 § 2 w związku z art. 155 oraz 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) odmówił Spółce Jawnej S. w P. zmiany decyzji ostatecznej nr (...) z dnia(...) r., wydanej przez PINB w P.– udzielającej pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót apteki zlokalizowanej P. przy Al. W. P. (...) i zobowiązującej inwestora do wykonania szybu windowego do dnia (...). W uzasadnieniu organ stwierdził, że spółka S. (dalej Spółka lub skarżąca) pismem z dnia(...) r. wniosła o zmianę powyżej wskazanej decyzji ostatecznej w zakresie wskazania nowego terminu zakończenia całości robót ujętych w pozwoleniu na budowę i wyznaczeniu go na datę (...) r. Chodzi o wykonanie szybu windowego. Aktualnie przepisy przewidują dostosowanie pomieszczeń zakładów opieki zdrowotnej do tej właśnie daty, a Spółka nie może ocenić teraz czy gabinety lekarskie znajdujące się na piętrze budynku będą dłużej funkcjonowały i czy winda dla osób niepełnosprawnych będzie potrzebna. Ponadto Spółka tłumaczyła brak wykonania tych robót trudnościami finansowymi. PINB ustalił, że kierownik budowy dokonał ostatniego wpisu do dziennika budowy w dacie(...) r. – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jedynymi robotami pozostałymi wówczas do wykonania był szyb windowy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm. dalej pb) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Biorąc pod uwagę ostatni wpis w dzienniku budowy wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpi, przy braku kontynuacji robót - (...) r. Gdyby więc PINB wyraził zgodę na wykonanie szybu windowego we wnioskowanym terminie – nastąpiłoby to już w warunkach samowoli budowlanej. Organ stwierdził też, że kwestionowanie obecnie celowości wykonania windy jest nieporozumieniem, skoro pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie określonego szybu i typu dźwigu, a nie wykazano prawidłowego udokumentowania zmiany w projekcie. Organ odmówił zmiany decyzji nr (...) z dnia(...) r.. decyzją z dnia (...) r.. ale została ona uchylona decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia (...) r., nr (...) celem ustalenia w jakim trybie (art. 154 czy 155 kpa) strona występuje o zmianę decyzji ostatecznej. Po ustaleniu, że wniosek został złożony w trybie art. 155 kpa, PINB w uzasadnieniu decyzji z dnia(...) r., omawianej wyżej stwierdził, że w złożonym do wniosku o pozwolenie na użytkowanie apteki przed wykonaniem wszystkich robót dzienniku budowy widnieje, pod datą (...) r., ostatni wpis stwierdzający, że do zakończenia robót pozostaje budowa szybu windowego i roboty elewacyjne ponad dachem. Te ostatnie roboty zostały wykonane, choć wpis do dziennika budowy nie został uzupełniony. Obowiązkowa kontrola wykazała też brak nawiewu w drzwiach do pomieszczeń; zostało to jednak wykonane, o czym powiadomiono organ pismem z dnia (...) r. Po tej weryfikacji organ uznał, że(...) r. jest datą ostatniej – przed wykonaniem szybu windowego – czynności związanej z budową. W myśl art. 37 ust. 1 pb pozwolenie na budowę, bez realizacji robót budowlanych w obiekcie, wygaśnie (...) r. Organ podniósł także, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 pb obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając niezbędne warunki do korzystania m. in. z obiektów użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich – a w przypadku zmiany (przedłużenia) terminu wykonania wszystkich robót na datę po wygaśnięciu pozwolenia na budowę – istniejący obiekt nie spełniłby tych warunków. Odwołanie od tej decyzji wniósł wspólnik Spółki S.– M. S. wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy przez zmianę ostatecznej decyzji nr (...) z dnia (...) r. w zakresie wskazania nowego terminu zakończenia całości robót na dzień(...) r. (omyłkowo wskazano rok (...)) lub (...) r. W odwołaniu podano, że brak jest ograniczeń w świetle rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10.11.2006r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2006r., nr 213, poz. 1568) oraz w obecnie obowiązującym od dnia 26.02.2011r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2.02.2011r. pod tym samym tytułem – co do usytuowania gabinetów lekarskich na wyższych niż parter kondygnacjach i nie ma przepisów, które zobowiązują osoby prowadzące takie gabinety do zapewnienia dostępu dla osób niepełnosprawnych. Odwołujący podniósł też, że organ władny był zmienić przedmiotową decyzję poprzez wyznaczenie terminu wykonania reszty robót w najpóźniejszej, dopuszczalnej przez przepisy dacie, byłoby to zgodne ze słusznym interesem strony z uwagi na jego aktualną sytuację finansową i słusznym interesem społecznym. W wyniku rozpoznania odwołania WWINB decyzją z dnia (...) r., nr (...), na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ, oprócz argumentów podniesionych przez PINB podnosił, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pb w dzienniku budowy udokumentowany jest przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych. Wpisu do dziennika budowy dokonuje, zgodnie z art. 22 pkt 2 pb kierownik budowy. Dokument ten jest silnym środkiem dowodowym, bowiem wiąże się z nim domniemanie prawdziwości zawartych w nim treści. Skoro tak, to dziennik budowy pozwala określić kiedy pozwolenie na budowę wydane przez Starostę Pilskiego z dnia(...) r. wygaśnie. Ostatni wpis w dzienniku budowy został dokonany w dniu (...) r., a więc pozwolenie na budowę wygaśnie w dniu (...) r.; organ zasadnie odmówił zmiany decyzji z dnia (...) r. nr (...) udzielającej pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót w przedmiotowym obiekcie, bowiem inwestor złożył wniosek o wydłużenie terminu określonego w tej decyzji na wykonanie reszty robót w terminie do dnia (...) r. Skargę na tę decyzję złożyła Spółka S. reprezentowana przez radcę prawnego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia (...) r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie przez organ odwoławczy art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie interesu obywatela i niezałatwieniu sprawy zgodnie z tym interesem mimo, iż nie kolidowało to z interesem społecznym i przyznanymi organowi kompetencjami – co miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 155 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zmianę terminu na dokonanie pozostałych prac budowlanych, mimo, że zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie i art. 104 § 2 kpa poprzez brak rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy – co miało wpływ na wynik postępowania. Skarżąca podniosła, że choć dziennik budowy wskazywał określoną datę ostatniego wpisu nieuprawnione było wyrokowanie czy i kiedy pozwolenie na budowę z dnia (...) r. wygaśnie. Na tej podstawie można było jedynie ocenić kiedy to pozwolenie wygasłoby gdyby do dnia (...) r.. skarżący nie podjął robót budowlanych skutkujących wpisem w dzienniku budowy. Zmiana terminu wykonania prac nie oznacza, że nastąpi naruszenie interesu publicznego poprzez brak dostępności do pomieszczeń użyteczności publicznej, skoro jest on jedynie okresowy, a ustawodawca przewidział i dopuścił taki stan w innych przepisach określając czas na dostosowanie pomieszczeń. Nieuprawniona była także ocena, że brak środków finansowych na dokończenie robót nie stanowił dostatecznego uzasadnienia uwzględnienia wniosku. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2011r. pełnomocnik skarżącej spółki okazał oryginał i złożył do akt potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię kartę dziennika budowy nr (...) ., z której wynika, że pod datami(...) r. i (...) r. dokonano dwóch wpisów o wykonaniu robót budowlanych. Wpisy te są podpisane i opatrzone pieczątką W. P., posiadającego uprawnienia budowlane (...) z (...) r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była uzasadniona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola zaskarżonej decyzji, pomimo legalności działań organów rozpoznających sprawę, wymagała stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Na wstępie koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Istota, bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. NSA w wyroku z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87, podkreślał, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Co więcej organ odwoławczy nie może ograniczać się do rozpoznania sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy także podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 k.p.a.). W świetle powyższego należało stwierdzić, że organ w zaskarżonej decyzji powtórzył w zasadzie ustalenia organu I instancji, nie dokonując ustaleń własnych, choćby w oparciu o zarzuty odwołania. Skarżąca Spółka bowiem nie sformułowała kategorycznie daty, do której wnosi o przedłużenie terminu pozwolenia na użytkowanie obiektu przed wykonaniem wszystkich robót. W odwołaniu Spółka wniosła o określenie daty w terminie późniejszym niż data określona w decyzji nr (...) (tj.(...) r.). Organ w tym zakresie nie poczynił ustaleń, np. poprzez wezwanie strony do określenia innego terminu. Zgodzić się natomiast z organem należy w zakresie w jakim stwierdzał on, że skoro do wykonania pozostał jedynie szyb windy (co zostało stwierdzone w wyniku obowiązkowej kontroli), a zmiana decyzji polegająca na zmianie terminu pozwolenia na użytkowanie obiektu przed wykonaniem wszystkich robót dotyczyła tej właśnie czynności nie pozwoliła na określenie innej daty niż taka, która nie powodowałaby wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Trzeba też zaznaczyć, że to właśnie organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem obowiązany jest, zgodnie z art. 77 kpa w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organ II instancji oparł swe ustalenia na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, a konkretnie nie poczynił własnych ustaleń jakie są wpisy w dzienniku budowy. Niewątpliwie przyczyniłoby się to do wyjaśnienia sprawy. Jak się bowiem okazało w dokumencie tym są wpisy późniejsze niż te, na których oparł się PINB i to dotyczące robót związanych z szybem windy. Według twierdzeń skarżącego dziennik budowy znajdował się w posiadaniu kierownika budowy i żadnej ze stron postępowania nie były znane wpisy pochodzące z (...) i (...) roku. Zdaniem Sądu zatem, stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, o czym była już mowa wyżej, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania wymienione wyżej i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do jej uchylenia. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której decyzja dotyczy, gdyż zakres nadzwyczajnego postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ograniczony jest do badania, czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej uchylenie lub zmianę a ponadto, czy jej uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w sprawie występują przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej należy do organu administracji państwowej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji uznał, iż interes społeczny nie przemawia za uchyleniem lub zmianą tej decyzji w zakresie wskazanym przez skarżących. Należy jednak zwrócić uwagę na treść obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2.02.2011r., w którym wyznaczono termin dostosowania gabinetów lekarskich, co może powodować nierówność w traktowaniu poszczególnych podmiotów prowadzących zakłady opieki zdrowotne. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Należy przy tym pamiętać, że przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2005 OSK 1968/04 i z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04). Słuszny interes strony, to przy tym jedynie interes godny ochrony i taki który nie stoi w sprzeczności z prawem. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i usuwając braki i niejasności rozstrzygnięcia podejmie właściwą, należycie uzasadnioną decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.