IV SA/Po 713/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Maciej Dybowski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących T. i J. M. kwotę 1471 złotych ( tysiąc czterysta siedemdziesiąt jeden ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ M.Dybowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ G.Radzicka Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Wójt Gminy K., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. - droga do K. ( Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r.), ustalił T. i J. M. zam. w M. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha w wysokości stanowiącej 30% wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. -droga do K. w kwocie - 6.326,40 zł. W uzasadnieniu organ podniósł m. in., że w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. teren z funkcji rolniczej przekwalifikowany został na teren pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i ciąg pieszo rowerowy. Zgodnie z 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu, lub zmianą planu miejscowego a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego lub zmienionego miejscowego planu - wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty ustala się, stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 cyt. ustawy na dzień zbycia nieruchomości, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W cytowanej wyżej uchwale Rada Gminy K. ustaliła 30 % stawkę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. W związku ze zbyciem przez małżonków T. i J. 1 M. działek nr [...] i [...] położonych w M., wypis z aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rep .A nr [...] organ naliczył stronie opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ustalając opłatę organ oparł się na operacie szacunkowym opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego T. D.. W zakreślonym terminie odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. i J. M.. W uzasadnieniu odwołania wskazali m. in. na następujące fakty: działki nr [...] i [...], które są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zostały darowane ich synowi A. M. i jego żonie w dniu [...]sierpnia 2008 r. aktem notarialnym Repertorium A nr [...] zawartym w Kancelarii Notarialnej E. W. w miejscowości P. [...], ul. [...] nr [...], w związku z powyższym nie uzyskali żadnych dochodów, wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie miało miejsce przed wejściem w życie zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. przed 1 grudnia 2008r. (Dz. U. z 2008r. Nr 220 poz.1413), a zatem organ nie powinien się powoływać na dany przepis (nie tylko z tego względu) w swojej decyzji, powyższa zmiana dotyczy ściśle rolników, którzy oddając darowizną swoje gospodarstwo innej osobie i uzyskiwali z tego tytułu prawo do renty strukturalnej, a zatem wzbogacali się stąd został dodany art. 36 ust. 4b, który jednoznacznie przesądził, że opłat nie pobiera się w razie nieodpłatnego przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników albo rentach strukturalnych. Ministerstwo uważało, że na gruncie przepisów art. 36 obowiązujących do 30 listopada 2008r. dałoby się obronić pogląd, iż rolnicy dokonujący darowizn w zamian za renty strukturalne nie muszą uiszczać opłat z tytułu wzrostu wartości działek, bo ich majątek przez to się nie powiększa, stąd zatem została wprowadzona zmiana, "przez zbycie należy rozumieć formy przeniesienia własności o charakterze odpłatnym, mające na celu powiększenie majątku zbywcy" - i tak tłumaczył w odpowiedzi na interpelację wiceminister O. D., to właśnie rolnicy po wprowadzeniu takiej zmiany czują się pokrzywdzeni, tym bardziej, że w wypadku zwykłych darowizn nie ma mowy o opłatach od wzrostu wartości nieruchomości, pojęcie zbycia musi zostać zawężone wyłącznie do odpłatnego przeniesienia prawa własności w drodze czynności prawnej i brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby pojęciem tym obejmować przypadki, gdy czynność taka została dokonana pod 2 tytułem darmym, co ma miejsce w przypadku darowizny" - pisze w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Szczecinie z 8 maja 2008r. sędzia H. D. (sygn. II SA/Sz 976/07). Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa ) i art. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty ustala się, stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 w/w ustawy na dzień sprzedaży nieruchomości, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Rozpoznając niniejszą sprawę organ pierwszej instancji dokonał wyceny wzrostu wartości nieruchomości z uwzględnieniem zasad określonych w § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), który to przepis określa, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie, przyjmując stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości. W ocenie Kolegium, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości, z uwzględnieniem wyjaśnień dokonanych w dniu [...] marca 2009 r., został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie budzi wątpliwości Kolegium. Sporządzony operat uwzględnia stan nieruchomości z dnia uchwalenia 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do porównań przyjęto nieruchomości podobne, odpowiednio korygując różnice w powierzchniach między nieruchomością wycenianą a działkami porównawczymi. Przyjęta do ustalenia opłaty stawka procentowa 30% wzrostu wartości nieruchomości wynika z uchwały Rady Gminy K. Nr [...] prawidłowo została przyjęta przez organ I instancji, gdyż w/w uchwała jest przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Odnośnie interpretacji art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium podziela pogląd, że przez użyte w tym przepisie pojęcie "zbycie nieruchomości" należy rozumieć nie tylko odpłatne przeniesienie własności, lecz każde przeniesienie prawa własności w drodze czynności prawnej, zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne, w tym także darowiznę. Za wskazaną wykładnią przemawia w szczególności zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nastąpiła ustawą z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku tej nowelizacji do art. 36 ustawy dodano ustęp 4a, zgodnie z którym opłaty, o której mowa w ust. 4, nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. Nr 64, poz. 427 oraz z 2008 r. Nr 98, poz. 634 i Nr 214, poz. 1349). W przypadku zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika przepisy o opłacie, o której mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio. Zmiana ustawy weszła w życie w dniu 12 stycznia 2009 r. i wobec braku odmiennych przepisów przejściowych stosuje się także do niezakończonych postępowań wszczętych przed tą datą. W ocenie Kolegium powyższe okoliczności wskazują że o ile przed wskazaną wyżej nowelizacją istniały pewne wątpliwości dotyczące wykładni przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące niejednolitym orzecznictwem dotyczącym odniesienia użytego w tym przepisie pojęcia "zbycie nieruchomości" do nieodpłatnego przeniesienia własności, o tyle obecnie nie może ulegać wątpliwości, że opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pobiera się we wszystkich przypadkach zbycia nieruchomości (zarówno odpłatnego jak i nieodpłatnego), z wyjątkiem sytuacji, o której 4 mowa w powołanym wyżej art. 36 ust. 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zatem podzielić wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, że tzw. renta planistyczna jest związana ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmiana planu miejscowego, a zbycie nieruchomości uruchamia jedynie mechanizm ustalenia tej opłaty. Skutek, w postaci powiększenia majątku wiąże się w tym przypadku ze zwiększeniem wartości nieruchomości, a nie jej sprzedażą. Dlatego również względy wykładni celowościowej przemawiają za uznaniem, że opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeniem co do zasady pobiera się także w przypadku zbycia nieruchomości w formie darowizny. Odwołujący się mieli możliwość czynnego udziału w postępowaniu, zostali powiadomieni o sporządzeniu operatu szacunkowego, odnośnie którego mogli wnieść uwagi i zastrzeżenia. Skargę na powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wnieśli T. i J. M. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym porzez jego błędną wykładnię. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący w całości podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., ponadto zwrócili uwagę, żę zarówno arganowi administracyjnemu jak i Wójtowi Gminy K. uszedł uwadze fakt, że skarżący dokonali darowizny na rzecz syna i synowej w dniu 25 sierpnia 2008 r., podczas gdy powoływany w zaskarżanych decyzjach przepis art. 36.4a. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeszcze nie obowjązywał. Przepis art. 36.4a uchwalony został ustawą z dniu 15 października 2008 r. o zmanie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2008 r. nr 220 poz. 1413). który to przepis wszedł w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołali następujące orzeczenia : - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Kr 1012/2005, w który Sąd stwierdza: "użycie przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy sformułowania "sprzedaż" wskazuje, iż jego intencją było zawężenie na potrzeby instytucji renty planistycznej pojęcia "zbycie" jedynie do czynności prawnych odpłatnych"; 5 * Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II SA/Go 331/08, w którym Sąd wskazał, że " nie pobiera się opłaty tzw. renty planistycznej, w przypadku darowizny na rzecz osób bliskich."; * Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r., II OSK 1373/2007, który stwierdza " dokonanie zmiany przepisów prawa po dokonaniu przez jednostkę czynności prawnej nie może stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia niekorzystnego dla jednostki. Dlatego też zmiana przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.) dokonana na mocy art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004, nr 141, poz. 1492 ) nie może oznaczać obciążenia jednorazową opłatą darczyńcy w odniesieniu do darowizny dokonanej przed tą zmianą. ". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. pełnomocnik skarżących wniósł o zasądzenie i- na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Artykuł 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może 6 być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Na podstawie art. 37 ust. 1 ww. ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Rozpatrując niniejszą skargę Sąd podzielił pogląd prawny wyrażony we wskazanych wyżej przez skarżących orzeczeniach jak również w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. (sygn. OPK 16/00), zgodnie z którym jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. W powyższej uchwale NSA wskazał, że "Analizując instytucje tzw. renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty nie może ujść z pola widzenia, że tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu, jeżeli z tego powodu wzrosła wartość nieruchomości, powoduje po stronie zbywcy powiększenie jego majątku, uzyskanie dodatkowych korzyści. Dochodzi zaś do tego, gdyż gmina w ramach władztwa planistycznego na swoim terenie, realizowanego przez uchwalenie lub zmianę planu (...), ustaliła inne przeznaczenie terenu zwiększające wartość nieruchomości. Natomiast w przypadku przeniesienia własności nieruchomości, objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku o którym mowa nie dochodzi. Co prawda właściciel bądź użytkownik wieczysty wyzbywa się swego prawa (własności, użytkowania wieczystego) i to kosztem swego majątku, tym niemniej poprzez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Nieodpłatność ta oznacza, że darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili dokonania tej czynności prawnej, ani w przyszłości. Skoro zaś wyzbyciu się prawa w tej formie nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku (uzyskanie korzyści), to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości (właściciela bądź użytkownika wieczystego) opłatą na rzecz gminy. " Wskazać także należy, że z uwagi na występują rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych ( patrz. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 799/08, LEX nr 481500, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2009r., sygn. akt II SA/Wr 478/08 LEX nr 495398), w dniu 10 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, w której opowiedział się za poglądem, że określenie " zbycie " użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie obejmuje zmiany właściciela 7 nieruchomości, która jest następstwem darowizny na rzecz osób bliskich. Również w literaturze przedmiotu dotychczas wyrażany był pogląd, że mechanizm ustalenia tzw. renty planistycznej jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny (Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, s. 89 oraz Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 6, s. 56). Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ G. Radzicka /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ M. Dybowski ja 8