IV SA/Po 713/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi Z.T. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r.nr [...] w przedmiocie zaprzestania przyjmowania odpadów oddala skargę Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej zwany jako "WWIOŚ") na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 686; zwanej dalej jako "u.i.o.ś.") oraz ustaleń z kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] maja 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. u Z. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo A, z siedzibą w O. [...] (zwanego dalej również jako "Skarżący"), zarządził: 1. Zaprzestać przyjmowania odpadów (ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych), ze wskazaniem laguny osadowej w H. , bez posiadania ważnego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania tych odpadów. 2. Prowadzić ewidencję odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami i stanem faktycznym. 3. Zbiorcze zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, sporządzać zgodnie z obowiązującymi przepisami i stanem faktycznym. WWIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, na dzień [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu zarządzenia WWIOŚ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] maja 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym WWIOŚ zarządził ich usunięcie. Jak wyjaśnił WWIOŚ Skarżący przyjmował na lagunę osadową w H. ustabilizowane komunalne osady ściekowe na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], z datą ważności do dnia [...] czerwca 2018 r., obejmującej wytwarzanie ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych oraz odzysk w procesach R13 i R15 m.in. komunalnych osadów ściekowych. Decyzja ta była kilkukrotnie zmieniana. Na mocy art. 232 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.; zwanej dalej jako "u.o."), ważność ww. decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. została ograniczona do dnia [...] stycznia 2016 r. Wobec tego decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r., nr [...] Starosta [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia decyzji z 2008 r., gdyż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] maja 2016 r. WWIOŚ wyjaśnił również, że decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Starosta [...] wygasił własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] ze zmianami, jednak Skarżący odwołał się od tej decyzji, w związku z czym nie jest ona ostateczna. Ponadto WWIOŚ wyjaśnił, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], udzielająca Skarżącemu nowe pozwolenie na wytwarzanie odpadów rozszerzone o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów metodą R3 na terenie laguny osadowej w H. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 228/15 oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium. Aktualnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatruje skargę kasacyjną od ww. wyroku. WWIOŚ zaznaczył również, że Starosta [...] prowadzi aktualnie postępowanie w sprawie udzielenia nowego pozwolenia na wytwarzanie odpadów rozszerzonego o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów metodą R3 na terenie laguny osadowej w H. Zdaniem WWIOŚ na mocy art. 232 ust. 3 u.o. decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] ze zmianami wygasła w części dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, co skutkuje brakiem możliwości legalnego przyjmowania przez kontrolowanego komunalnych osadów ściekowych na lagunę osadową w H. Biorąc pod uwagę treść art. 27 ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 u.o. WWIOŚ doszedł do przekonania, że po dniu [...] stycznia 2016 r. Skarżący nie może prowadzić na lagunie osadowej w H. działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów. Dalsze prowadzenie działalność na podstawie wygasłej w części decyzji Starosty [...] z 2008 r. w ocenie WWIOŚ stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 u.o. Uzasadniając pkt 2 zaskarżonego zarządzenia WWIOŚ wskazał, że podczas kontroli poddano weryfikacji również ewidencję odpadów prowadzoną w związku z działalnością Skarżącego na terenie laguny osadowej w H. , składającą się z kart przekazania odpadów, a także prowadzonych na ich podstawie kart ewidencji odpadów. Kontrolą objęto przede wszystkim ewidencję komunalnych osadów ściekowych za okres od października 2015 r. do kwietnia 2016 r., gdyż nie okazano ewidencji za maj 2016 r. Ewidencja odpadów związanych z prowadzeniem przetwarzania odpadów w procesie odzysku R13 była niepełna, brak było bowiem kart ewidencji odpadów przyjętych, prowadzonych na wzorze ogólnym karty ewidencji odpadów. Ponadto stwierdzono, że okazane karty ewidencji komunalnych osadów ściekowych są niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż świadczą o przyjęciu odpadów w ilości znacznie przekraczającej maksymalną wydajność laguny osadowej w H. : - według ewidencji odpadów w październiku 2015 r. przyjęto aż [...] Mg odpadów, tj. ilość znacznie przekraczającą dwukrotność pojemności laguny osadowej, która wynosi [...] m , co było fizycznie niemożliwe - odpady musiały więc zostać zagospodarowane z pominięciem kontrolowanej instalacji; - według ewidencji odpadów za 2015 r. przyjęto [...] Mg i wytworzono [...] Mg ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych, co znacznie przekracza obliczone możliwości technologiczne instalacji, wynoszące [...] Mg/rok przy podziale laguny na 2 komory i około [...] Mg/rok przy braku podziału laguny - oznacza to, iż w 2015 r. co najmniej od 21% do 62% odpadów (od [...] Mg do [...] Mg) zagospodarowano z pominięciem laguny osadowej w H. lub w sposób niezgodny z warunkami ważnej wtedy w całości decyzji Starosty [...]. W ocenie WWIOŚ ewidencja odpadów zawierała również następujące błędy: - na karcie ewidencji komunalnych osadów ściekowych w kolumnie "Nr karty przekazania odpadu" wpisano jedynie, iż karty przekazania odpadów znajdują się w aktach Przedsiębiorstwa A, bez wyszczególnienia poszczególnych numerów kart, natomiast w kolumnie "Data zastosowania komunalnych osadów ściekowych" wpisano nazwy miesięcy, a nie konkretne daty zastosowania osadów na konkretnej działce; - na karcie ewidencji komunalnych osadów ściekowych podano, że w grudniu 2015 r. stosowano komunalne osady ściekowe na działce o nr ewid.[...], obręb H., których właścicielem jest B. T. i Z. T., tymczasem według zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2015 r. działka ta jest własnością Ł. T.. Jak stwierdził WWIOŚ odpady przyjmowane na lagunę osadową w H. powinny być ewidencjonowane na wzorze karty określonym w załączniku nr 2 do obowiązującego rozporządzenia w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów. W tym wzorze istnieje podzielona na dwie kolumny sekcja "Odpady przyjęte przez posiadaczu odpadów", która powinna być wypełniana. Dodatkowo powinny być wypełniane przez kontrolowanego kolumny "Gospodarowanie odpadami we własnym zakresie". Posiadacz odpadów, który wypełnia karty niezgodnie z obowiązującymi wzorami lub stanem faktycznym, narusza art. 66 ust. 1 u.o. Odnosząc się do pkt 3 zaskarżonego zarządzenia WWIOŚ stwierdził, że analiza okazanego podczas kontroli zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi za 2015 r., nadanego do Marszałka Województwu Wielkopolskiego pozwoliła ustalić, że zawiera ono następujące błędy: - sprawozdanie zostało sporządzone na podstawie kart ewidencji komunalnych osadów ściekowych, które zawierają dane niezgodne ze stanem faktycznym, co opisano w adnotacji pkt 2 niniejszego zarządzenia - w dziale 1 tabeli A nie wpisano łącznej liczby załączników, natomiast w dziale 1 tabeli B nie wpisano decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. ze zmianami, do wiersza decyzji w zakresie odzysku odpadów, a także nieprawidłowo wpisano datę rozpoczęcia działalności na terenie laguny osadowej w H. , która jest inna niż wpisana data [...] kwietnia 1989 r.; - w dziale 7 wpisano projektowaną moc przerobową laguny osadowej na poziomie [...] Mg/rok, która po zastosowaniu podziału zbiornika na 2 części została ograniczona o około połowę; - na formularzu z załącznika nr 2, dotyczącym komunalnych osadów ściekowych, błędnie podano adres oczyszczalni ścieków - Przedsiębiorsto A nie posiada bowiem tytułu prawnego do takiej instalacji, a jest wytwórcą tych odpadów jedynie na podstawie decyzji Starosty [...] z 2008 r., co w sprawozdawczości na poziomie województwa lub kraju powoduje podwójne wykazywanie wytworzenia tych samych osadów ściekowych, wytworzonych i wykazanych pierwotnie przez eksploatatorów oczyszczalni ścieków; - na formularzu z załącznika nr 2, dotyczącym komunalnych osadów ściekowych, nie zaznaczono czy w czasie badań wyizolowano bakterie z rodzaju [...], nie podano postaci komunalnych osadów ściekowych, nie wyszczególniono działek ewidencyjnych, na których stosowano osady ściekowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej pkt 1 oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Skarżącego WWIOŚ nie wziął pod uwagę, że decyzja Starosty z dnia [...] maja 2016 r. wygaszająca decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nie jest ostateczna albowiem wniesiono od niej odwołanie, a WWIOŚ nie jest jednak organem uprawnionym do rozpoznania tego odwołania. Zdaniem Skarżącego nie ma przepisu prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. Zaznaczył, że z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych, nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Skarżący zaznaczył, że art. 193 ustawy Prawo ochrony środowiska musi być interpretowany w powiązaniu z art. 162 k.p.a., określającym ogólne podstawy wygaśnięcia decyzji. Skarżący zaznaczył, że z art. 193 p.o.ś. oraz art. 162 k.p.a. nie wynika wprost, czy wywołuje ona bezpośrednie skutki prawne od chwili zaistnienia zdarzenia, z którym ustawodawca wiąże skutek prawny w postaci wygaszenia decyzji, czy też dopiero od dnia, w którym decyzja wygaszająca stanie się ostateczna. W ocenie Skarżącego decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. W odpowiedzi na skargę WWIOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że treść skargi wskazuje wprost, że Skarżący nie zgadza się z tą częścią zaskarżonego zarządzenia, w której zakazano mu przyjmowania odpadów z laguny osadowej w H. (pkt 1 zaskarżonego zarządzenia). Bezpośrednim powodem zarządzenia zaprzestania przyjmowania odpadów komunalnych ze wskazaniem laguny osadowej w H. było ustalenie przez WWIOŚ, że na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia Skarżący nie dysponował ważnym pozwoleniem na prowadzenie tego typu działalności. Istotnym z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia jest więc dokonanie oceny, czy WWIOŚ prawidłowo ustalił, że w dniu wydawania zaskarżonego zarządzenia Skarżący nie dysponował ważnym pozwoleniem na prowadzenie działalności określonej w pkt 1 zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.o. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 u.o., wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Jak wynika z akt sprawy dotychczasowa działalność Skarżącego prowadzona była na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] obejmującej zezwolenie na wytwarzanie odpadów (ustabilizowane komunalne osady ściekowe) oraz na odzysk odpadów (ustabilizowane komunalne osady ściekowe) z późniejszymi zmianami. Art. 231 i 232 o.u. regulują kwestie ważności zezwoleń na gospodarowania odpadami udzielonych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Celem prawidłowego zastosowania przepisu przejściowego niezbędne jest ustalenie charakteru udzielonego zezwolenia. Jak wynika z treści decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. oraz z przywołanej w niej podstawy prawnej, decyzja ta stanowi zezwolenie na wytwarzanie oraz na odzysk odpadów. Zalicza się ona do tzw. decyzji łączonych, w której do decyzji podstawowej dołączane są elementy ją uzupełniające, tworzące zezwolenie na określony zakres gospodarowania odpadami. Poszerzenie treści decyzji nie zmienia jednak charakteru decyzji, pozostaje ona pozwoleniem na wytwarzanie odpadów (szerzej M. Górski, Komentarz do art. 31 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, LEX/el.). Przepis art. 31 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. stanowił, że wytwórca odpadów, który prowadzi odzysk (...) jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie tej działalności, jeśli posiada pozwolenie na wytwarzanie odpadów. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 3 tej ustawy właściwy organ wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na odzysk odpadów. Skoro więc decyzja Starosty obejmowała wytwarzanie i odzysk odpadów, to w ocenie Sądu stanowiła ona decyzję, o której mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. Tym samym WWIOŚ dokonując takiej kwalifikacji decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. prawidłowo uznał, że w stosunku do tego typu decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 232 ust. 3 u.o. Zgodnie z art. 232 ust. 3 u.o., decyzje wydane na podstawie art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zachowują ważność w zakresie zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej niż przez trzy lata od dnia wejścia w ustawy o odpadach z 2012 r. Obecnie obowiązująca ustawa o odpadach z 2012 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 8 stycznia 2013 r., co oznacza, że jej przepisy weszły w życie z dniem 23 stycznia 2013 r. W konsekwencji przyjąć trzeba, że w dniu 23 stycznia 2016 r. utraciła ważność decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. W ocenie Sądu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia bez znaczenia pozostaje rozstrzygnięcie sprawy wygaszenia decyzji z dnia 1 lipca 2008 r. Decyzja ta utraciła bowiem ważność z mocy prawa, tj. na podstawie art. 232 ust. 2 u.o., a ewentualna decyzja o jej wygaszeniu może mieć jedynie charakter deklaratoryjny. Wprawdzie za wydaniem decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. mogą przemawiać racje pewności obrotu prawnego, jednak w ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest przeciwwskazań ażeby organ dokonał własnych ustaleń w zakresie terminu obowiązywania decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Dla ustalenia czy w dniu wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. utraciła ważność, brak jest potrzeby uprzedniego wydawania decyzji o wygaszeniu tej decyzji, skoro przepis art. 232 ust. 3 u.o. Nie pozostawia wątpliwości, że decyzja ta utraciła ważność w dniu 23 stycznia 2016 r. Co znamienne sam Skarżący nie kwestionuje okoliczności, iż przepis art. 232 ust. 3 u.o. stanowi jasną normę pozwalającą na uznanie, że od dniu 23 stycznia 2016 r. utraciła moc decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. Argumentacja skargi sprowadza się do próby wykazania, że przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia WWIOŚ powinien poczekać na rozstrzygnięcie decyzją ostateczną sprawy wygaszenia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto Skarżący próbuje wykazać, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 162 § 1 k.p.a. Taka argumentacja sprzeciwia się jednak wyraźnej treści art. 232 ust. 3 .u.o. Rozważając natomiast kwestię wpływu nowego pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania i odzysku odpadów na możliwość nakazania Skarżącemu zaprzestania przyjmowania odpadów wyjaśnić trzeba, że wprawdzie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Starosta [...] udzielił Skarżącemu nowego pozwolenia, jednak w wyniku uwzględnienia odwołania wniesionego przez WWIOŚ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt: IV SA/Po 228/15 oddalił skargę na decyzję Kolegium. Skarga kasacyjna od tego wyroku oczekuje na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu okoliczność braku prawomocnego wyroku w ww. sprawie pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. W związku z wydaniem przez Kolegium decyzji o charakterze kasacyjnym decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2014 r. nie uzyskała przymiotu ostateczności, a więc skutecznie nie weszła do obrotu prawnego. Zwrócić należy również uwagę, że decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. utraciła ważność w zakresie możliwości prowadzenia odzysku, natomiast zarządzenie pokontrolne w pkt 1 dotyczy przyjmowania odpadów. Niemniej jednak Sąd jako prawidłowe ocenia stanowisko WWIOŚ, iż utrata ważności decyzji Starosty we wskazanym powyżej zakresie powoduje brak legalnej możliwości przyjmowania odpadów. WWIOŚ powołał się przy tym na treść art. 27 ust. 2 u.o. Skoro, co zostało przez organ ustalone Skarżący nie dysponuje zezwoleniem na odzysk odpadów, a pojęcie odzysku odpadów zawiera się w pojęciu przetwarzania odpadów (art. 3 pkt 21 u.o.) to Skarżący nie ma prawnej możliwości przyjmowania odpadów. Jak wynika z akt sprawy WWIOŚ ustalił, że w miesiącach lutym, marcu i kwietniu 2016 r. Skarżący odbierał odpady (komunalne osady ściekowe) i prowadził działalność w zakresie wytwarzania odpadów. W okresie tym Skarżący nie posiadał ważnego zezwolenia na prowadzenie działalności w tym zakresie. Powyższe pozwala uznać, że wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego było w pełni uzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.