IV SA/Po 714/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję W.o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od organu W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania na działce nr [...] i [...] przy ul. D. we W. gazociągu średniego ciśnienia [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na wniosek M.W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania na działce nr [...] i [...] przy ul. D. we W. gazociągu średniego ciśnienia [...]. Organ I instancji ustalił, że na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. D. we W. został wybudowany gazociąg średniego ciśnienia [...], na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] maja 1997r. o pozwoleniu na budowę w sprawie budowy gazociągów w mieście W. I etap. Inwestorem budowy był Urząd Miasta i Gminy we W.. Inwestycja została wykonana i oddana do użytku w listopadzie 1998r. Analiza dokumentacji budowlanej dołączonej do pozwolenia na budowę wykazała, że gazociąg nie był planowany na działce nr [...] (miał przebiegać przy granicy tej działki). Z dokumentacji geodezyjnej powykonawczej wynika natomiast, że niewielki fragment gazociągu został przeprowadzony przez działkę nr [...]– zamiast przeprowadzić gazociąg w całości na terenie działki nr [...] (ulica D.), gazociąg przeprowadzono przez "wystający" w stronę ulicy kawałek działki nr [...] i [...]. W aktach archiwalnych zachował się protokół odbioru gazociągu. Dodatkowo informacja o zakończeniu budowy znajduje się w ewidencji prowadzonej przez ówczesny Urząd Rejonowy w C.. Działanie inwestora należało uznać za sprzeczne z art.36a ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w chwili realizacji inwestycji), zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ówczesne przepisy Prawa budowlanego nie zawierały katalogu odstępstw, które były istotne i wymagały zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Jednak zmianę przebiegu gazociągu polegającą na przeprowadzeniu gazociągu przez teren innych działek należy uznać za zmianę istotną. Zgodnie z art.51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Jednakże z uwagi na fakt, iż roboty w niniejszej sprawie zostały zakończone, a z zachowanych dokumentów, w szczególności protokołu odbioru i ewidencji wybudowanych i oddanych do użytku obiektów budowlanych wynika, że inwestor dopełnił obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy, brak było w ocenie organu możliwości wydania decyzji z art.51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane, wobec czego PINB w S. decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...], na podstawie art. 104 i 105 § 1 kpa umorzył z urzędu postępowanie administracyjne. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. podniósł, iż obiekt został wybudowany bez zgody i wiedzy właścicieli działki nr [...] i niezgodnie z projektem. W głąb działki gazociąg dochodzi do metra i ma ok. 10 metrów długości co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, jak również znacząco ogranicza możliwości zagospodarowania terenu działki odwołującemu. Nadto wskazał, że wszyscy właściciele nieruchomości przy ul. D. we W. (działka nr [...]), przy której znajduje się działka odwołującego nr [...] byli stronami postępowania w procesie budowlanym, natomiast jak wynika z rozdzielnika urzędowej korespondencji – działka nr [...] i [...] zostały pominięte w wykazie właścicieli gruntów na trasie projektowanego gazociągu, którym to wykazie powinna być zawarta zgoda właściciela na budowę na jego działce gazociągu. W związku z czym odwołujący domagał się usunięcia nielegalnie wybudowanej części gazociągu na jego działce. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art.105 § 1 kpa umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania na działce nr [...] i [...] przy ul. D. we W. gazociągu średniego ciśnienia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynikał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Budowę zakończono w listopadzie 1998r., obiekt powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi więc samowoli budowlanej i nie zmieniono jego sposobu użytkowania. Ponadto z akt nie wynika żeby przystąpienie do użytkowania miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Ówczesne organu nadzoru budowlanego nie stwierdziły, że obiekt wykonano z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Treść art.36a w brzmieniu na listopad 1998r. nie określała jakie zmiany należy uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ocenę w tym zakresie pozostawiono organom nadzoru budowlanego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy gazociąg został oddany do użytkowania w listopadzie 1998r. w stanie w jakim został wybudowany. Organy nie uznały wówczas przesunięcia gazociągu jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Dalej organ wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym obecny jest pogląd, że skoro inwestor dokona skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie zgłosi sprzeciwu w oparciu o art.54 p.b., to brak podstaw do kwestionowania na tym etapie legalności wybudowanego obiektu. Skoro w zakresie postępowania w sprawie wybudowania na działce nr [...] i [...] gazociągu nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty to wszczęte postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Na mocy art.1 pkt 18 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. (Dz.U.2011.nr 6, poz.18) zmianie uległa treść art.105 § 1 kpa, od dnia 11 kwietnia 2011r. artykuł ten brzmi : "gry postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W związku z tym organ na mocy art.138 § 1 pkt 2 kpa orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając naruszenie art.7, 77 i 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, art.8,11 i 107 kpa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji polegające na powierzchownym wyjaśnieniu stanu faktycznego i art.138 § 1 pkt 2 kpa podczas gdy brak w sprawie okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania w całości. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] października 2015r. pełnomocnik uczestnika postępowania P.spółki z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji administracyjnych naruszyły prawo w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kontrolowane postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku M. W., odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą – brzmienie przepisów na listopad 1998r. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że inwestycja została wykonana i oddana do użytku w listopadzie 1998r. i, że gazociąg nie był planowany na działce nr [...] (miał przebiegać przy granicy tej działki). Bezsporne jest również co wynika z dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, że fragment gazociągu został przeprowadzony przez działkę nr [...] – zamiast w całości przez teren działki nr [...]. Gazociąg przeprowadzono przez "wystający" w stronę ulicy kawałek działki nr [...] i [...]. W aktach archiwalnych zachował się protokół odbioru gazociągu. Dodatkowo informacja o zakończeniu budowy znajduje się w ewidencji prowadzonej przez ówczesny Urząd Rejonowy w C.. Słusznie zatem wskazał organ I instancji, że działanie inwestora należało uznać za sprzeczne z art.36a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w chwili realizacji inwestycji – listopad 1998r., dzień oddania do użytkowania), zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku naruszenia przepisu ust.1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (ust.2). Ówczesne przepisy Prawa budowlanego nie zawierały katalogu odstępstw, które były istotne i wymagały zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Obecnie obowiązujące przepisy wskazują , które to odstępstwa uznaje się za nieistotne. W ocenie Sądu w świetle obecnie obowiązujących przepisów, jak i poprzednio obowiązujących, zmiana lokalizacji inwestycji stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, choćby z uwagi na fakt konieczności legitymowania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tym przypadku oświadczeniem właściciela zezwalającego na realizację inwestycji. Zatem zmianę przebiegu gazociągu, polegającą na przeprowadzeniu tegoż gazociągu przez teren innych działek należy uznać za zmianę istotną. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy przewiduje legalizację samowoli budowlanej jeśli nielegalna budowa: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a. ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b. ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ dokonuje weryfikacji istnienia przesłanek legalizacji na podstawie dokumentacji, do przedłożenia której zobowiązuje inwestorów zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy. G. został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1997r., przedmiotowa inwestycja została wykonana i oddana do użytku w listopadzie 1998r. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy, w brzemieniu obowiązującym w dacie zakończenia budowy stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że inwestor mógł przystąpić do użytkowania wybudowanego legalnie obiektu dopiero po upływie 14 dni od daty doręczenia organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy, albowiem organ dysponuje możliwością do wniesienia wobec budowy sprzeciwu w drodze decyzji. Jeśli sprzeciwu nie wnosi oznacza to, że w sposób milczący akceptuje zakończoną inwestycję. W niniejszej sprawie sprzeciw nie został wniesiony. Jednakże inaczej przedstawia się sytuacja, gdy z mocy przepisów ustawy istnieje obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co w odniesieniu do budowy gazociągu winno mieć miejsce. Albowiem w myśl art.55 ust.1pkt 2 p.b. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę (przepis ten nie wyróżnia czy odstępstwo było istotne czy też nie). W niniejszej sprawie doszło do wykonania gazociągu z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Samo odstępstwo od projektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie organ architektoniczno – budowlany przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy gazociągu wydając potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu wydanie przez organ potwierdzenia przyjęcia do użytkowania wskazanej treści w trybie art. 54 ustawy nie legalizuje samowolnej budowy i nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania na zasadach określonych w art. 48 ustawy. W świetle przepisów prawa budowlanego przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu, która jak każda korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, dopóki nie zostanie podważona. Z kolei brak jest podstaw prawnych by zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać moc sanującą wszelkie uchybienia przepisom prawa budowlanego, w tym legalizującą samowole budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2008 r., II SA/Po 444/07, LEX Nr 510943). Zawiadomienie w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia nie stoi na przeszkodzie do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu objętego zawiadomieniem. Brak jest zatem podstaw prawnych, które pozwoliłyby na obronę tezy o legalności wybudowanego gazociągu na działce nr 39 w sytuacji, gdy uprawnienie do zabudowy daje wyłącznie ostateczne pozwolenie na budowę bądź, na zasadzie wyjątku, zgłoszenie zaakceptowane przez organ, jak również o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Rozpoznając sprawę w świetle kryterium legalności Sąd uznał, że skarga może być uwzględniona, bowiem organy obu instancji, wydając decyzję, naruszyły prawo. Nie może zaś mieć znaczenia w niniejszej sprawie przekonanie organu o przysługujących mu uprawnieniach wywodzonych z dokumentu potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego, albowiem charakter przyjęcia zgłoszenia na to nie pozwala. Nie ma również znaczenia dla oceny zaistniałej samowoli data jej powstania. Istotne jest wyłącznie to, że przedmiotowy obiekt powstał już pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i według jej przepisów należało w sprawie procesować, albowiem przepisy te są obligatoryjne Pamiętać bowiem trzeba, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a.