IV SA/Po 714/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego J. T. kwotę 997 złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Starosta [...] (dalej też jako: "Starosta" lub "organ I instancji) – wskazując w podstawie prawnej na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej w skrócie: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a.") – wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy [...] W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2016 r. J. T. (zwany też dalej "Inwestorem" lub "Skarżącym") wystąpił ze zgłoszeniem zamiaru budowy ww. obiektu budowlanego. W ocenie organu I instancji, z załączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika, że zgłoszenie inwestora dotyczy budowy budynku magazynowego (części dźwigów i koparek), że nie jest to wiata wymieniona w zgłoszeniu oraz że nie jest to obiekt nietrwale związany z gruntem – zatem planowana inwestycja jako nie wymieniona w art. 29 ust. 1 i 2 pr.bud. wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. W odwołaniu od opisanej decyzji Starosty, Inwestor podniósł, że zgłoszony zamiar postawienia tymczasowej wiaty nie posiada znamion budynku magazynowego lub budynku gospodarczego w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., głównie dlatego, że nie jest on trwale związany z gruntem oraz jest obiektem tymczasowym. Wskazał, że zgłoszony obiekt budowlany jest w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. tymczasowym obiektem budowlanym, niepołączonym trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki przed upływem 120 dni. Obiekt ten to elementy blaszane rozbieralne, używany jest na budowach jako obiekt pomocniczy. Wiata obecnie służyć będzie jako pomieszczenie pomocnicze przy zamierzonej budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...]. Inwestor zaznaczył, że w grudniu 2015 r. wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o ustalenie warunków zabudowy budynku gospodarczego (nr sprawy: [...]) w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), decyzją z [...] lipca 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zaskarżony sprzeciw został wniesiony w 30-dniowym terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 pr.bud. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Opisana w tym przepisie inwestycja nie wymaga także zgłoszenia. Organ II instancji zauważył, że pojęcie "wiaty" nie zostało zdefiniowane na gruncie ww. ustawy. Podzielił jednak stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (wyrok NSA z 16.02.2016 r. II OSK 1481/14). Z uzupełnionego przez Inwestora rysunku i opisu robót budowlanych wynika, że obiekt będzie posiadać ściany, a więc nie można go zaliczyć do kategorii wiaty. Jednocześnie obiekt nie będzie posadowiony na fundamentach. W tej sytuacji Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że nie jest to wiata wymieniona w art. 29 ust. 1 i 2 pr.bud., i wymaga pozwolenia na budowę. W skardze na opisaną decyzję Wojewody, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, J. T., reprezentowany przez [...], zarzucił zaskarżonej decyzji: I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 30 ust. 5 zd. 2 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2c pr.bud. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, 2) [art.] 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie – i w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowej wiaty. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy ww. decyzji Starosty, w sytuacji, gdy decyzja ta powinna zostać uchylona, 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, wybiórcze przeprowadzenie dowodów, 3) art. 15. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego, wyczerpującego i ponownego rozpatrzenia sprawy. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł: 1) na podstawie "art. 145 § 1 pkt 1a i 1c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowej wiaty, 2) na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, 3) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. – o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, w tym dotyczący analogicznej inwestycji (polegającej na postawieniu "tymczasowej wiaty tymczasowej wiaty, składanej z elementów blaszanych do tymczasowej ochrony części zamiennych koparek i dźwigów"), zrealizowanej wcześniej na przedmiotowej działce na podstawie zgłoszenia A. S., co do której – jak podkreślił Skarżący – organ I instancji nie zgłosił sprzeciwu. Następnie Skarżący podniósł, że w analizowanym stanie faktycznym zarówno Starosta, jak i Wojewoda w sposób niepełny zgromadzili oraz niedostatecznie przeprowadzili postępowanie dowodowe, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego i tym samym błędnego zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Przede wszystkim – jak wskazał autor skargi – organy administracji błędnie sklasyfikowały zamierzone roboty budowlane jako wiatę o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowaną na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Planowana inwestycja nie może być traktowana jako wiata, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c pr.bud., chociażby ze względu na fakt, że jej powierzchnia zabudowy przekracza 50 m2. Według strony skarżącej obiekt będący przedmiotem zgłoszenia jest tymczasowym obiektem budowlanym, i to takim, który spełnia obydwa warunki pozwalające uznać go za, nieobjęty wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, tymczasowym obiekt budowlany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud., tj. niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia przed upływem 120 dni od zgłoszenia. Konstrukcja obiektu pozwala bowiem w każdym momencie rozebrać lub przenieść go w inne miejsce. Obiekt – w zawiadomieniu nazwany potocznie "wiatą" – składa się z czterech narożnych słupów, oprawionych w elementy blaszane w celu ochrony przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Jest to konstrukcja otwarta, w żaden sposób niezwiązana z gruntem, przewidziana do rozbiórki przed upływem 120 dni od dnia zgłoszenia. Poza tym, zdaniem Skarżącego, dostrzec można sprzeczność pomiędzy uzasadnieniami decyzji organu I i II instancji. Starosta podnosi bowiem, iż zgłoszenie inwestora dotyczy budowy "budynku magazynowego, nie jest to wiata wymieniona w zgłoszeniu oraz że nie jest to obiekt nietrwale związany z gruntem." Tymczasem Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje co prawda, że zamierzonego obiektu nie można zaliczyć do kategorii wiaty, ale jednocześnie ustala, że obiekt nie będzie posadowiony na fundamentach, co z kolei prowadzi do wniosku, że jest on nietrwale związany z gruntem. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta – utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy "tymczasowej wiaty składanej z elementów blaszanych" – nie może się ostać w obrocie prawnym, jako wydana z naruszeniem: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem dyrektywom płynącym z ww. przepisów, organ II instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie ponownie w jej całokształcie (art. 15 k.p.a.) i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). Przede wszystkim niezasadnie ograniczył się do badania, czy przedmiotem zgłoszenia dokonanego przez Inwestora w dniu [...] maja 2016 r. była wiata w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2c pr.bud. Tymczasem z pism Inwestora, a zwłaszcza z treści jego odwołania, wynikało, że przedmiotem badania należało uczynić to, czy obiekt, zamiar budowy którego zgłoszono, stanowi tymczasowy obiekt budowlany, zdefiniowany w art. 3 pkt 5 pr.bud., i to taki, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud., czyli którego budowa nie wymaga pozwolenia. W myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, ilekroć w tej ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym – należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu tak pierwszej, jak i drugiej instancji – pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; Z treści zgłoszenia wniesionego w rozpoznawanej sprawie wynika, że Inwestor zadeklarował rozbiórkę przedmiotowego obiektu przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu – cyt.: "Do budowy zamierzam przystąpić w dniu [...].06.2016 rozbiórka [...].10.2016 r." W tej sytuacji do wyjaśnienia pozostało przede wszystkim to, czy zgłaszany obiekt rzeczywiście nie będzie połączony trwale z gruntem. W ocenie Sądu, tej okoliczności organy nie wyjaśniły w sposób należyty. Starosta w uzasadnieniu swej decyzji ograniczył się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że: "nie jest to obiekt nietrwale związany z gruntem", niepopartego żadną argumentacją. Braku tego nie uzupełnił Wojewoda, który – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – kwestią stopnia trwałości powiązania obiektu z gruntem w ogóle się nie zajmował i jej nie wyjaśnił. Za takie wyjaśnienie nie sposób wszak uznać spostrzeżenia Wojewody – skądinąd niespornego, sformułowanego przy okazji analizy, czy zgłaszany obiekty wykazuje cechy wiaty – że: "obiekt nie będzie posadowiony na fundamentach". Cechy "trwałego związania z gruntem" nie można bowiem ograniczać tylko do sytuacji posadowienia obiektu na fundamencie, gdyż – jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – cecha ta sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyroki NSA: z 23.06.2006 r., II OSK 923/05; z 25.05.2007 r., II OSK 1509/06; z 11.09.2008 r., II OSK 982/07; z 20.06.2008 r., II OSK 680/07; z 10.03.2008 r., II OSK 186/07; z 03.09.2009 r., II OSK 1331/08; z 01.10.2009 r., II OSK 1461/08; z 05.01.2011 r., II OSK 25/10; z 29.04.2011 r., II OSK 773/10; z 11.05.2012 r., II OSK 323/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"; tak też: W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 4 do art. 3). W szczególności dla oceny, czy obiekt jest trwale związany z gruntem istotne znaczenie ma masa całkowita obiektu i jego rozmiary, a nie sposób jego posadowienia na gruncie (zob. wyrok z 29.04.2011 r., II OSK 773/10, CBOSA). Powracając do oceny zaskarżonej decyzji Wojewody należy wskazać, że brak pogłębionej analizy i niezajęcie przez organ II instancji stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez obiekt, będący przedmiotem zgłoszenia, co do którego Starosta wniósł sprzeciw, statusu tymczasowego obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud., a w szczególności cechy "trwałego połączenia z gruntem", skutkowało koniecznością uchylenia tej decyzji przez Sąd. Albowiem sąd administracyjny, powołany ustrojowo do kontroli działalności organów administracji przez pryzmat kryterium legalności (zgodności z prawem), nie może zastępować organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy – w tym przypadku w dokonaniu jednoznacznej oceny charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego. Kwestia ta w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagała pogłębionej analizy, której organ II instancji (a wcześniej organ I instancji) niezasadnie zaniechał, uniemożliwiając tym samym Sądowi merytoryczną kontrolę i wyrażenie wiążącego poglądu w tej kwestii, gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne, wobec braku jednoznacznego, należycie umotywowanego stanowiska organów administracji. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie przysługujące jego pełnomocnikowi, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wytyczne i oceny prawne. W szczególności we wskazanym wyżej zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające i na podstawie jego wyników podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.