IV SA/Po 717/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej również "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia 23 kwietnia 2014 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy – warsztat ślusarski na działce nr [...] położonej w G. przy ul. [...]. Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 912/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium z dnia 10 czerwca 2014 r . Pismem z dnia 4 maja 2016 r. M. R. (zwana dalej również "Skarżącą") wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2014 nr [...] Decyzją z dnia 7 lipca 2016 r., nr. [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 837/16 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej dokonał oceny co do podstaw stwierdzenia nieważności, pomimo że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 912/14 oddalono skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] Organ administracji w zaskarżonej decyzji badał tą decyzję pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. naruszając tym samym art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wskazano, że bez względu na zarzuty skargi Sąd w sprawie sygn. akt IV SA/Po 912/14 badał, czy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności. Niedopuszczalne jest więc po wyroku oddalającym skargę ponowne badanie decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...] pod kątem przesłanek nieważnościowych z art. 156 k.p.a. W takiej sytuacji organ przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym winien, zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie merytorycznie rozważać kwestię nieważności decyzji. Sąd stwierdził ponadto, że wydając postanowienie o jakim mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Kolegium uwzględni wymagania z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie, z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Następnie postanowieniem z dnia 27 lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Kolegium stwierdziło, że skoro decyzja z dnia 10 czerwca 2014 r. została poddana kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 912/14, to zostało potwierdzone, że kontrolowana decyzja była niewadliwa również pod kątem wad kwalifikowanych objętych art. 156 § 1 k.p.a. Fakt, że Skarżąca nie podnosiła zarzutów nieważności postępowania nie może przesądzać, iż Sąd nie brał ich pod uwagę z urzędu. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r. r [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie z dnia 27 lutego 2017 r. nr [...] powtarzając argumentację zawartą w tym postanowieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. R. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej Kolegium powinno wydać decyzję o umorzeniu postępowania, a nie postanowienie o odmowie jego wszczęcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze, że Kolegium jak i Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, związani byli wytycznymi zawartymi w wyroku tutejszego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 837/16. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Przypomnieć trzeba, że w uzasadnieniu wyroku 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 837/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że niedopuszczalnym było badanie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr SKO [...]/14 pod kątem przesłanek nieważnościowych z art. 156 k.p.a., skoro decyzja ta podlegała już kontroli sądu administracyjnego. Ponadto Sąd stwierdził, że "w takiej sytuacji organ przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym winien, zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie merytorycznie rozważać kwestię nieważności decyzji". Sąd wyraźnie wskazał zatem, iż z uwagi na fakt, że sprawa w której wydano decyzję [...] czerwca 2014 r. nr [...] była kontrolowana przez Sąd w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 912/14, brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności. Sąd wskazał również wyraźnie, iż niniejsza sprawa winna zostać zakończona wydaniem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy Kolegium wydając kontrolowane obecnie postanowienia uwzględniło wytyczne zawarte w ww. wyroku i działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2014 nr [...] Mając zatem na uwadze związanie z art. 153 p.p.s.a. brak jest podstaw do uchylania zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi, w której wskazano, iż z uwagi na wydane wcześniej postanowienie o wszczęciu postępowania, zasadnym w przedmiotowej sprawie było umorzenie postępowania, a nie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z uwzględnieniem występującego w sprawie związania wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 837/16 wskazać można, iż w sytuacji gdyby Sąd wydając ww. orzeczenie nie dostrzegł prowadzenia postępowania na skutek wcześniejszego wydania postanowienia o wszczęciu postępowania, stwierdzić należy, że wydane w sprawie postanowienia nie uległyby uchyleniu z uwagi na fakt, iż takie uchybienie (wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia, zamiast decyzji o umorzeniu) nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Nadal nie poddano by bowiem ponowie analizie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2014 nr [...] W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.