IV SA/Po 719/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę w całości Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu zażalenia [...] SA (dalej: wnioskodawca, skarżący), na postanowienie Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...], działając na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. nr 79, poz. 856 z 2001 r.) oraz art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO wskazało, że zaskarżonym postanowieniem Starosta odmówił uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego przez Wójta [...], projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "[...]). W uzasadnieniu wskazano, że teren inwestycji nie spełnia warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W zażaleniu wnioskodawca wniósł o uchylenie postanowienia, argumentując, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmuje jedynie 200 m2 działki oznaczonej nr [...]. Pozostała część działki nadal będzie przeznaczona na cele rolnicze, a w związku z tym teren spełnia warunki wynikające z przepisu art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ II instancji uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm., dalej: u.o.g.r.) nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2. położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3. położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha , bez względu na to, czy stanowią jedną całość , czy stanowią kilka odrębnych części. Jak wynika z akt sprawy działka [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi: [...] . Łączna powierzchnia gruntów klasy S II i R IIIA wynosi zatem [...] ha i przekracza próg powierzchniowy określony w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r. W związku z tym brak jest podstaw do szczegółowej analizy odnośnie spełnienia pozostałych przesłanek. Ustawodawca wymaga bowiem, aby wskazane wyżej warunki były spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego ze wskazanych warunków uniemożliwia uzgodnienie inwestycji w zakresie wymaganym art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie zmiana przeznaczenia wskazanej działki na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a zgoda ta jest możliwa do uzyskania jedynie w trybie obowiązującym przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na postanowienie organu II instancji wnioskodawca, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2a punkt 4) u.o.g.r. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że przepis ten w brzmieniu "ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części" dotyczy ograniczenia powierzchni całej działki ewidencyjnej niezależnie od tego, czy zmiana przeznaczenia ma dotyczyć całej działki czy też jej części, podczas gdy ograniczenie to dotyczy tej części gruntu, której przeznaczenie ma ulec zmianie; 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, jakoby planowana inwestycja zmierzała do przeznaczenia na cele nierolnicze całej działki oznaczonej numerem 173, podczas gdy w rzeczywistości przeznaczone na ten cel ma być jedynie 200 m2 nieruchomości; 3. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. co do wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie analizy dokonanego zgłoszenia. W skardze wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej spółki od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestor nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem oraz jego uzasadnieniem. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczący przedmiotowej inwestycji obejmuje jedynie 200 m2 działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] Taka wielkość została określona we wniosku oraz załącznikach do niego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że przedmiotowe 200 m2 będzie ogrodzone i oddzielone od pozostałej części działki, której przeznaczenie nie ulegnie zmianie. Organy administracji obu instancji wyszły z założenia, że punkt 4) art. 7 ust. 2a u.o.g.r. interpretować należy w ten sposób, że dotyczy on całej nieruchomości niezależnie od tego, czy zmiana dotyczy jej całości czy części. W ocenie inwestora taka wykładnia jest nieuprawniona. Inwestor stanął na stanowisku, iż łączna powierzchnia części danego gruntu, której przeznaczenie ulega zmianie nie może przekroczyć 0,5 ha i to niezależnie od tego, czy jest to jeden "kawałek" nieruchomości, czy kilka. Ograniczenie powierzchni, o którym mowa punkcie 4) art. 7 ust. 2a nie odnosi się zatem do całej powierzchni działki, której części przeznaczenie ma ulec zmianie, a jedynie do tej właśnie części. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienie SKO utrzymujące w mocy odmowę uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że postanowienie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego zostało wydane w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. tj. w ramach tzw. współdziałania organów. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Jak wynika z informacji z rejestru gruntów (k. 12 akt adm.) działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, stanowi grunty klas [...]. Prawidłowo więc organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji. Zakres rozpoznania sprawy w ramach procedury uzgodnienia zakreśla właściwość organu - w tym przypadku powołanego do rozpoznania spraw z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ uzgadniający winien więc przede wszystkim sprawdzić zgodność planowanej inwestycji z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie swojej właściwości. Analiza obowiązujących przepisów, powołanych w zaskarżonym postanowieniu wskazuje, że odmowa uzgodnienia w niniejszej sprawie była prawidłowa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Na podstawie art. 7 u.o.g.r. prawidłowo ustalono, że przedmiotowa nieruchomość wymaga uzyskania takiej zgody, co uniemożliwia pozytywne uzgodnienie projektu decyzji. Art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze". Pojęcie to zdefiniowane jest w art. 4 pkt 6 u.o.g.r., a procedura zmiany przeznaczenia uregulowana jest w art. 7 tejże ustawy. Jest to pojęcie całkowicie odrębne od pojęcia "wyłączenia gruntów z produkcji rolnej", zdefiniowanego w art. 4 pkt 11, którego procedura określona została w art. 11 powołanej ustawy. Sąd całkowicie podziela stanowisko organów obu instancji, iż w niniejszym przypadku zmiany przeznaczenia wymaga cała działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie tylko ta jej część, która będzie przeznaczona pod inwestycję. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06 (CBOSA), w którym przeanalizowano użyte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Podobne stanowisko wyrażone zostało także w wyrokach: NSA z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie II OSK 1900/08, WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie IV SA/Po 636/13, WSA w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2016 r. w sprawie II SA/GL 207/16 (wszystkie dostępne: CBOSA). Organu obu instancji zasadnie zatem stwierdziły niespełnienie warunku z ar7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r., co skutkuje odmową uzgodnienia. Zarzuty dotyczące oceny materiału dowodowego nie zasługują zatem na uwzględnienie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi sprowadzają się do polemiki z prawidłowymi ustaleniami i rozstrzygnięciami organów obu instancji. W tej sytuacji skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a