IV SA/Po 720/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej im. A. F. w K. oddala skargę w całości. Wójt Gminy, zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2021 roku, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku - Prawo oświatowe, odwołał bez wypowiedzenia E. S. z funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej – im. A. F. w K. z uwagi na negatywną ocenę wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe. E. S., pismem z dnia [...] lipca 2021 roku, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zarządzenia Wójta Gminy oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżąca podniosła, że kwestionowane zarządzenie zostało wydane z: 1) naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo oświatowe poprzez wadliwe przyjęcie, że można odwołać z funkcji dyrektora szkoły na podstawie jednej cząstkowej oceny negatywnej wystawionej przez organ prowadzący, gdy ocena Kuratorium Oświaty, a także poprzednie oceny zawsze były pozytywne, co najmniej dobre, 2) naruszenia art. 6 oraz art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie wadliwej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy przyjętej za podstawę władczego działania organu, 3) naruszenie art. 11 w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zupełny brak uzasadnienia wydanego zarządzenia, co nie pozwala na poznanie przesłanek, którymi kierował się organ podejmując czynność o charakterze kompetencji władczej. Wójt Gminy, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że był zobligowany do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły z uwagi na ustalenie negatywnej oceny realizacji zadań wskazanych w art. 57 ust. 2 Prawo oświatowe. Brak wydania zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze wskazanej funkcji prowadziłby do stanu niedozwolonego prawnie. Wydając kwestionowane zarządzenie organ wypełnił dyspozycję art. 6 K.p.a., a nie ją naruszył. W ocenie Wójta w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że całościowa ocena pracy skarżącej jest pozytywna. Nie ma także znaczenia to, że pozytywne były wcześniejsze oceny pracy skarżącej. Funkcji dyrektora szkoły nie może pełnić osoba wobec, której ustalono negatywną ocenę zadań wymienionych w przepisie art. 57 ust. 2 Prawo oświatowe. W ocenie organu uzasadnienie zarządzenia nie było wymagane prawem. Kwestionowany akt nie ma charakteru decyzji i nie podlega pod przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ podkreślił przy tym, że brak uzasadnienia nie narusza zasady przekonywania. Skarżąca miała wiedzę o procedurze oceny oraz winna mieć wiedzę o konsekwencjach ustalenia cząstkowej oceny negatywnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że akt (uchwała, zarządzenie) organu samorządu terytorialnego w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest zaskarżalnym do sądu administracyjnego "aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Z kolei art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis art. 94 u.s.g. stosuje się w tych sprawach odpowiednio (art. 101 ust. 4 u.s.g.). Powszechnie akceptowane jest stanowisko, że legitymację do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły ma osoba odwołaną z tego stanowiska. Podkreśla się przy tym, że możliwość dochodzenia przez odwołanego dyrektora szkoły roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym w żaden sposób nie koliduje, a tym samym nie wyklucza prawa do zaskarżenia przedmiotowego aktu do sądu administracyjnego. W świetle powyższych uwag dopuszczalność skargi na zarządzenie Wójta Gminy oraz jej wniesienie przez skarżącą, jako legitymowany podmiot, nie budzą wątpliwości. Na wstępie zaznaczyć należy, że akta przekazane Sądowi wraz odpowiedzią na skargę są wystarczające do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia. Zgodne stanowisko stron oraz dowody włączone do akt sprawy (pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2021 roku oraz pismo Wojewody z dnia [...] września 2021 roku) wskazują, że Wojewoda W. dokonał w trybie nadzoru kontroli zarządzenia Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2021 roku oraz poinformował skarżącą, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności tego aktu prawnego. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W myśl art. 57 ust. 1 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Zgodnie natomiast z treścią art. 57 ust. 2 Prawa oświatowego nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo oświatowe. Wbrew zapatrywaniom skarżącej cząstkowa negatywna ocena, co do wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe jest nie tylko wystarczającą, ale jednocześnie obligatoryjną, przesłanką dla odwołania z funkcji dyrektora szkoły. Zgodnie z analizowanym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, obowiązany jest bez wypowiedzenia odwołać go z tej funkcji w przypadku ustalenia negatywnej oceny pracy (ocena negatywna całościowa) lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (ocena negatywna cząstkowa). Analizowany przepis określa zatem dwa przypadki obligatoryjnego odwołania nauczyciela za stanowiska kierowniczego i każdy z nich samodzielnie - całościowa negatywna ocena pracy lub cząstkowa negatywna ocena pracy, skutkuje obowiązkiem odwołania z tym zastrzeżeniem, że podstawą odwołania może być jedynie ocena pracy dokonana w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli. Analiza akt sprawy ujawnia, że w odniesieniu do skarżącej została przeprowadzona procedura oceny pracy w trybie określonym przepisami art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 z późn. zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 sierpnia 2019 roku w sprawie trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze, szczegółowego zakresu informacji zawartych w karcie oceny pracy, składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego oraz szczegółowego trybu postępowania odwoławczego (Dz. U. poz. 1625). Skarżąca nie podnosi, a Sąd nie ujawnił z urzędu, podstaw do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonej oceny pracy nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze w odniesieniu do zakresu informacji zawartych w karcie oceny pracy, czy też trybu postępowania odwoławczego. Dokumenty włączone do akt administracyjnych ujawniają w szczególności, że skarżąca została zapoznana z treścią oceny zawartą w karcie oceny pracy z dnia [...] maja 2021 roku oraz skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny (pismo skarżącej [...] z dnia [...] maja 2021 roku oraz pismo skarżącej [...] z dnia [...] czerwca 2021 roku). Zespół oceniający W. Kuratora Oświaty podtrzymał ocenę dokonaną przez Kuratora. Ponowna ocena została podjęta po wysłuchaniu dyrektora szkoły oraz po analizie przekazanych informacji i dostarczonych dokumentów. Karta oceny pracy skarżącej zawiera wymagane rozbicie na oceny cząstkowe oraz uzasadnienie oceny w odniesieniu do realizacji zdań i obowiązków w różnych obszarach działalności dyrektora. Negatywna ocena pracy dyrektora przez organ prowadzący szkołę dotyczy obowiązków określonych w art. 68 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe. Uzasadnienie zawarte w karcie pracy odnosi się do okoliczności, które doprowadziły do przyjęcia oceny negatywnej. Ogan przedłożył Sądowi dokumentację źródłową potwierdzającą okoliczności stanowiące podstawę dla sformułowania negatywnej oceny cząstkowej. Analiza dokumentacji przedstawionej sądowi przez skarżony organ, treść skargi, a także treść pism składanych przez skarżącą w toku procedury oceny nakazuje uznać, że skarżąca nie przeczy zdarzeniom, które stanowiły podstawę do sformułowania cząstkowej oceny negatywnej. Skarżąca dopatruje się wadliwości aktu odwołania w tym, że niekwestionowana przez nią negatywna ocena cząstkowa jest okolicznością niewystarczającą do jej odwołania z funkcji dyrektora w kontekście poprzednich zawsze pozytywnych ocen pracy oraz aktualnej ogólnej oceny dobrej. Wyniki kontroli sądowoadministracyjne potwierdzają, że podstawą negatywnej oceny cząstkowej były okoliczności wskazane w art. 57 ust. 2 Prawa oświatowego. W tym stanie rzeczy za nieuzasadniony uznać należało zarzut skargi o dokonaniu nieprawidłowej subsumpcji. Wyjaśnić przy tym należy, że uogólniająca ocena dobra jest okolicznością indyferentną dla kontrolowanej sprawy. W świetle treści (wskazanych podstaw prawnych) zarządzenia Wójta Gminy podstawą odwołania z funkcji dyrektora szkoły nie była ocena uogólniającą, lecz cząstkowa negatywna ocena realizacji zdań i obowiązków w obszarach działalności wymienionych w art. 57 ust. 2 Prawa oświatowego. Potwierdzona orzecznictwem sądowym wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa oświatowego nakazuje przyjmować, że uogólniająca negatywna ocena pracy oraz cząstkowa negatywna ocena pracy stanowią samodzielne i niezależne przesłanki aktualizujące obowiązek odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Podkreślić jednocześnie należy, że sąd administracyjny w ramach kontroli legalności aktu odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie dokonuje oceny kompetencji zawodowych odwołanego. Sąd nie dokonuje także weryfikacji słuszności/trafności ustalenia negatywnej oceny pracy. Ta ostatnia kwestia należy do wyłącznej kompetencji pomiotów dokonujących oceny pracy dyrektora szkoły i stanowi emanację ich odpowiedzialności za prawidłowe funkcjonowanie placówki oświatowej (art. 10 ust. 1 w związku z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe). Brak uzasadnienia aktu odwołania dyrektora szkoły postrzegany jest w orzecznictwie sądowym jako okoliczność uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności, ale w odniesieniu do fakultatywnych aktów odwołania dyrektora w przypadkach szczególnie uzasadnionych (art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe). Przyjmuje się bowiem, że skutki prawne wywołuje zarządzenie, a nie późniejsze pisma wyjaśniające, czy też dodatkowe argumenty podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę. To, jakie zdarzenia organ uznał za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia (porównaj wyrok WSA w Krakowie z 11.10.2018 r., III SA/Kr 403/18, LEX nr 2573103). W konsekwencji w przypadku uznaniowego i fakultatywnego aktu odwołania dyrektora szkoły już sam brak uzasadnienia tego aktu postrzegany jest, jako istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Sąd orzekający w niniejszej sprawienie nie znajduje podstaw dla przyjęcia generalnego stanowiska o zbędności uzasadnienia aktu odwołania dyrektora w przypadkach, gdy ustawodawca kompetencję organu prowadzącego szkołę łączy z obowiązkiem wydania aktu o odwołaniu dyrektora szkoły. Także w takim przypadku za przyjęciem konieczności uzasadnienia aktu odwołania przemawiają standardy wynikające z ujawnienia oceny i motywów działania organu władzy publicznej. Sama treść zarządzenia może okazać się niewystarczająca dla odtworzenia racji, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie dotyczące sytuacji prawnej adresatów stojących na zewnątrz administracji. Jednie ubocznie na gruncie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo oświatowe wskazać należy, że po złożeniu stosownego wniosku na podstawie art. 56 ust. 3 ustawy z 2016 roku - Prawo oświatowe przez organ nadzoru pedagogicznego - bez którego procedowanie jest niemożliwe - organ prowadzący szkołę lub placówkę ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy spełnione zostały przesłanki formalne wynikające ze wskazanej podstawy prawnej wniosku. Jedynie bowiem wniosek spełniający warunki formalne określone w art. 56 ust. 1 i 3 ustawy jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę i placówkę i może stanowić podstawę do odwołania nauczyciela z kierowniczego stanowiska na podstawie (wyrok WSA w Krakowie z 20.11.2018 r., III SA/Kr 911/18, LEX nr 2599814). Wskazać jednak należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżąca nie wykazała, a Sąd nie ujawnił z urzędu, podstaw do tego, aby przyjąć, że brak uzasadnienie kontrolowanego zarządzenia miał lub mógł mieć istotny wpływ na legalności aktu odwołania. Kontrolowane zarządzenie Wójta Gminy nie jest aktem uznaniowym, a jego wydanie warunkowała ocena pracy dyrektora przeprowadzana w trybie regulowanym przepisami ustawy - Karta nauczyciela. Przekazane Sądowi akta dokumentują przebieg i wynik postępowania w sprawie oceny pracy skarżącej w zakresie funkcji dyrektora szkoły. Organ przekazał Sądowi także dokumentację obrazująca podstawy faktyczne dla sformułowania negatywnej cząstkowej oceny pracy skarżącej. W treści zarządzenia wskazano podstawy prawne wydania zaskarżonego aktu, a analiza dokumentów włączonych do przekazanych akt administracyjnych potwierdza, że negatywna ocena cząstkowa dotyczyła realizacji zadań dyrektora szkoły wymienionych w art. 68 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy Prawo oświatowe oraz wskazanych w art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną.