IV SA/Po 722/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] Wyższej Szkoły [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej [...] Wyższej Szkoły [...] kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2013 r. [...] Szkoła Muzyczna [...] (dalej: "Szkoła Muzyczna", "Inwestor" lub "Skarżąca") złożyła wniosek o pozwolenie na rozbudowę oraz adaptację poddasza nieużytkowego, remontu i przebudowy funkcjonalno-technicznej budynku Szkoły [...]. Decyzją z [...] lutego 2014 r. nr[...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 28, "art. 33 ust.", art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę: [...] Ponadto m.in. nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a także wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pr.bud., obejmuje nieruchomości nr ewid.: [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w toku sprawdzenia projektu w trybie art. 35 ust. 1 pr.bud. stwierdzono jego zgodność z wydanymi przez Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") decyzjami lokalizacyjnymi: [...]. W ocenie organu I instancji lokalizacja budynku odpowiada "zapisom" § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków", w skrócie: "rozp.war.tech.bud."), który to przepis dopuszcza lokalizację budynku w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki w przypadku, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zastrzeżeń strony postępowania, Banku [...] (dalej: "Bank") – dotyczących kolizji planowanej inwestycji ze służebnością gruntową przejazdu i przechodu przez działki objęte inwestycją oraz żądania zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym [...] postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym – Starosta stwierdził, że planowana rozbudowa nie uniemożliwi dostępu do działki nr [...], ponieważ, jak wynika z projektu budowlanego, działka nr [...] nie jest ogrodzona, a Inwestor usunął z projektu zagospodarowania działki wszelkie planowane ogrodzenia. Bank ma zapewniony wjazd na swoją działkę nr [...], a zatem planowana rozbudowa na działce nr [...] w żaden sposób nie narusza jego interesu. Ustosunkowując się z kolei do zastrzeżeń zgłoszonych przez Z. F., a dotyczących: uciążliwości inwestycji (hałas i drgania), wysokości planowanego budynku oraz złego stanu technicznego budynków w sąsiedztwie, Starosta stwierdził, że planowana inwestycja, zarówno od strony ulicy, jak i od strony podwórza, w żadnej mierze nie pogorszy warunków użytkowych sąsiednich obiektów. Planowana inwestycja spełnia wymogi techniczne określone w § 13 rozp.war.tech.bud. Zlokalizowana jest w zabudowie śródmiejskiej, a zgodnie z analizą zacieniania, załączoną w uzupełnieniu projektu budowlanego, zacienianie budynków znajdujących się na działkach sąsiednich nie wystąpi, ponieważ budynki zlokalizowane są poza zasięgiem ramion kąta 60°, w którym mogłoby występować zacienienie. Z kolei w kwestii stanu technicznego organ I instancji wskazał, że uzupełniając dokumentację Inwestor załączył również ekspertyzę stanu technicznego, sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego, z której wynika, iż planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na stan techniczny budynków istniejących w sąsiedztwie, zaś na s. 107 projektu budowlanego przedstawione zostały własności akustyczne budynku, z której wynika, że emisja dźwięków na zewnątrz jest dopuszczalna i nie przekracza ustawowych poziomów. W podsumowaniu Starosta stwierdził, na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że zły stan techniczny budynków, zacienienie oraz uciążliwość spowodowana hałasem nie wystąpią. W konsekwencji uznał, że wobec spełnienia przez Inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pr.bud. należało orzec o zatwierdzeniu projektu i udzielić pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem Inwestora. W odwołaniu od opisanej decyzji Starosty, Z. F. zarzucił, że projektowana przebudowa Szkoły Muzycznej spowoduje "naruszenie jego nieruchomości", tj. jej zawilgocenie, uszkodzenie ocieplenia oraz zaciemnienie. Podkreślił, że projekt zakłada bezpośrednie przyłączenie budynku do jego posesji, na co on nie wyraża zgody. Decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), z powołaniem się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.). Wskazał, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa, adaptacja poddasza nieużytkowegp oraz przebudowa i remont funkcjonalno-techniczny budynku Szkoły Muzycznej na działkach nr [...] w granicy z działką nr [...] (stanowiącą tereny mieszkaniowe – B) w [...]. Działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę znajdują się na terenie zwartej zabudowy śródmiejskiej. Zatem, jak wskazał Wojewoda, przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków nie ma tu zastosowania, gdyż dotyczy zabudowy jednorodzinnej. Natomiast wykładnia § 12 ust. 2 rozp.war.tech.bud. prowadzi do wniosku, że możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią musi wynikać z planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób niebudzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ podkreślił, że możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią jest wyjątkiem od reguły, w myśl której sytuowanie nowego budynku powinno następować w pewnej odległości od tej granicy. Przepisy dopuszczające wyjątki winny być interpretowane ściśle, a jakakolwiek dowolność jest w tym wypadku niedopuszczalna. Dalej Wojewoda wskazał, że organ I instancji wydając przedmiotowe pozwolenie uzasadnił swoją decyzję głównie tym, iż planowana inwestycja spełnia warunki wymienione w § 12 ust. 2 rozp.war.tech.bud. W ocenie Wojewody stwierdzenie Starosty, iż w sprawie znajduje zastosowanie ten przepis, jest błędne. Z zapisów zawartych w "ust. II pkt 4, ust. 4 pkt 1 i 4, ust. 5" decyzji Burmistrza z [...] października 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zmienionej decyzjami z [...] października 2006 r. i z [...] lutego 2007 r. wynika, że budynki należy projektować, budować oraz użytkować zgodnie z przepisami zawartymi w Rozporządzeniu oraz zgodnie z obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej. Realizacja niniejszej inwestycji nie może powodować uciążliwości na terenach przyległych do niej. Wszelkie obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne należy lokalizować i projektować przy zachowaniu wymaganych warunkami technicznymi odległości od granic działki i innych obiektów budowlanych znajdujących się na działkach sąsiednich. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawione są na mapie zasadniczej w skali 1:500, będącej załącznikiem do niniejszej decyzji. Zdaniem Wojewody cytowane zapisy nie wskazują w żaden sposób na możliwość rozbudowy przedmiotowego obiektu bezpośrednio przy granicy działki nr[...]. Również z załącznika graficznego nie wynika, aby dopuszczono możliwość takiej zabudowy (nie wskazują na to linie zabudowy). Rozbudowy przedmiotowego budynku w granicy działki nr [...] nie uzasadniają warunki techniczne ani zapisy ostatecznych decyzji lokalizacyjnych. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że nie można podzielić stanowiska organu I instancji o zgodności projektu zagospodarowania działki nr [...][...] z ww. przepisami techniczno-budowlanymi. Mając powyższe na względzie Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta winien przeprowadzić postępowanie mające na celu w szczególności wyjaśnienie zgodności planowanej inwestycji z zapisami ostatecznych decyzji lokalizacyjnych Burmistrza w stosunku do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. W konkluzji stwierdził, że decyzja organu I instancji został wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Szkoła Muzyczna [...] , reprezentowana przez pełnomocnika, [...], zarzuciła opisanej decyzji Wojewody naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 pr.bud. oraz § 12 ust. 2 rozp.war.tech.bud., a także błędną wykładnię decyzji lokalizacyjnej Burmistrza z [...] października 2005 r. (z późniejszymi zmianami), jak również naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z powołaniem się na te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej stwierdziła, że możliwość usytuowania inwestycji w granicy nieruchomości wynika z załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej Burmistrza w powiązaniu z jej treścią pkt 1 ppkt 2 i pkt 5. W załączniku do tej decyzji wyznaczono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy, ale tylko od strony tych granic działki nr [...], przy których nie zostały ulokowane budynki. W konsekwencji linie maksymalnej zabudowy zostały "dociągnięte" do istniejących budynków. Stąd, w ocenie Skarżącej, intencją Burmistrza było zaznaczenie granic "obszaru do zainwestowania" jako terenu przekształceń, w którym Inwestor może lokalizować inwestycję – budynki. Obszar ten został ograniczony liniami budynków stojących na granicy działek, a poza granicami wyznaczonymi przez te budynki – poprzez linie maksymalnej zabudowy. Powołując się na "racjonalność ustawodawcy / organu" Skarżąca podkreśliła, że organ celowo nakreślił linie maksymalnej zabudowy tam, gdzie nie istniała możliwość lokalizowania budynków, a nie nakreślił ich od tej strony granicy działki, gdzie nie przewidywał ograniczeń w zabudowie. Celowo też w załączniku odróżniony został "Obszar do zainwestowania" (nomenklatura załącznika do decyzji) od obszaru, który został wyznaczony przerywanymi liniami wyznaczającymi "granice obszaru objętego inwestycją". Granicę, do której możliwe jest lokalizowanie budynku, wyznacza granica budynku posadowionego na działce nr [...]. Dalej pełnomocnik Skarżącej podkreśliła, że nie można ograniczać się wyłącznie do wykładni literalnej decyzji Burmistrza, lecz należy zastosować również wykładnię funkcjonalną i celowościową, którą w niniejszej sprawie determinuje "zasada kontynuacji zastanego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu". Sposób zabudowy polega w tym przypadku na budowie budynków bezpośrednio przylegających do siebie i zlokalizowanych bezpośrednio na granicy działki. Obszar, którego dotyczy inwestycja, to obszar zwartej zabudowy śródmiejskiej, gdzie budynki są zabudowane bardzo blisko siebie, ich ściany przylegają do siebie. Skarżąca ponadto podniosła, że decyzja lokalizacyjna wskazywała na powierzchnię zabudowy 570 m2, która jest możliwa do osiągnięcia tylko przy założeniu, że Inwestor jest uprawniony do realizowania inwestycji bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Strona skarżąca zaznaczyła, że wykładni decyzji lokalizacyjnej Burmistrza należy dokonywać także w kontekście treści wniosku Inwestora o wydanie tej decyzji, który, jak wynika z art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."), musi zawierać m.in. charakterystykę inwestycji. W związku z tym Skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza do przedłożenia wniosku Inwestora o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji celu publicznego wraz z załącznikami graficznymi oraz o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność, iż decyzja Burmistrza jest zgodna z wnioskiem. Wreszcie strona skarżąca wskazała na potrzebę interpretacji decyzji lokalizacyjnej zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy", w skrócie: "rozp.now.zabud."), w tym z jego § 4, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tym wypadku, zdaniem pełnomocnika Skarżącej, obowiązującą linią zabudowy była linia budynku znajdującego się na bezpośrednio na granicy działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 25 lipca 2014 r. uczestnik postępowania, Z. F. (dalej: "Uczestnik"), wniósł o oddalenie skargi oświadczając zarazem, że w całości podziela argumentację Wojewody zawartą w odpowiedzi na skargę, oraz że sprzeciwia się przedmiotowej inwestycji, gdyż narusza ona jego prawa, a w szczególności spowoduje, iż posadowiony na jego działce budynek mieszkalny ulegnie zawilgoceniu, zostanie całkowicie zacieniony, dojdzie do jego dewastacji, a co za tym idzie: w sposób istotny ulegnie zmniejszeniu komfort życia Uczestnika. W piśmie procesowym z 31 lipca 2014 r., odnosząc się do odpowiedzi Wojewody na skargę, pełnomocnik Skarżącej podkreśliła, że możliwość zabudowy w granicach z działką sąsiednią nie jest w tym przypadku wyjątkiem, ale zasadą – co wynika z faktu, iż zasadą jest możliwość zabudowy, jeśli wynika z "ładu przestrzennego" oraz z "zasady kontynuacji funkcji" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wszystkie budynki w najbliższym sąsiedztwie inwestycji przylegają zaś do granic działek oraz do innych budynków na sąsiednich działkach i tylko taka zabudowa zapewnia maksymalną kontynuację istniejącej funkcji: "zwartej zabudowy śródmiejskiej". Natomiast oddalenie się projektowanego budynku od granicy działki o 1,5 m spowoduje powstanie terenu niezagospodarowanego, tzw. "naturalnej bezpłatnej miejskiej ubikacji", w przestrzeni pomiędzy budynkami – co z pewnością naruszy lad urbanistyczny. W ślad za odpowiedzią na skargę organ administracji, pismem procesowym z 30 września 2014 r. poinformował, że Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z [...] sierpnia 2014 r. upoważnił Starostę do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozp.war.tech.bud., umożliwiające wykonanie w projektowanej rozbudowie i przebudowie budynku szkoły, na działkach budowlanych nr [...] i [...], ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...] i [...]. Powyższe, zdaniem Wojewody, potwierdza niezgodność planowanej inwestycji z przepisami § 12 rozp.war.tech.bud. i świadczy o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Do pisma organ załączył m.in. postanowienie Starosty z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie udzielenia ww. zgody. Na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymała wnioski i wywody zawarte w skardze i dalszych pismach procesowych. Podkreśliła, że zgoda właściwych organów na odstępstwo od warunków technicznych określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozp.war.tech.bud. stanowi tylko kolejny argument przemawiający na rzecz dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Pełnomocnik Starosty (reprezentującego tu Skarb Państwa) oświadczył, że popiera skargę i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W jego ocenie brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej przez Wojewodę – organ ten winien wydać decyzję co do istoty, gdyż spór dotyczy jedynie kwestii prawnej: interpretacji postanowień decyzji lokalizacyjnej. W ocenie pełnomocnika Starosty z załącznika graficznego do tej decyzji jednoznacznie wynika możliwość realizacji planowanej inwestycji w granicy z działkami nr [...] i [...]. Pełnomocnik Burmistrza poparł skargę oraz argumentację swoich przedmówców. Podkreślił, że Burmistrz wydał pisemną interpretację (k. 13–14 akt sądowoadministracyjnych), z której wynika jednoznacznie dopuszczalność realizacji inwestycji w granicy działki na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Skontrolowawszy zaskarżoną decyzję Wojewody w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazano w skardze. Inaczej bowiem niż Skarżąca, Sąd za trafne uznaje stanowisko Wojewody, zgodnie z którym z wydanych dla przedmiotowej inwestycji decyzji lokalizacyjnych Burmistrza nie wynika, w sposób dostatecznie jasny i niebudzący wątpliwości, dopuszczalność rozbudowy budynku Szkoły w granicy z działkami sąsiednimi. Uzasadniając to stanowisko Wojewoda trafnie stwierdził, że możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią jest wyjątkiem od reguły, w myśl której sytuowanie nowego budynku powinno następować w pewnej (określonej) odległości od granicy z działka sąsiednią. Wskazuje na to już jasno brzmienie przepisu § 12 ust. 1 rozp.war.tech.bud. (zwłaszcza użycie w nim wyrażenia otwierającego: "Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania..."), statuującego wymóg sytuowania budynku na działce budowlanej w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż określone w pkt 1 i 2 tego przepisu – tj.: (1) 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, (2) 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy – oraz brzmienie i umiejscowienie (argumentum a rubrica) dalszych przepisów (ustępów) analizowanego § 12, wprowadzających wyjątki od ww. wymogu, w tym zwłaszcza dopuszczających możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy (zob. ust. 2 i 3 tego paragrafu). Analizowana zasada ma także swoje uzasadnienie aksjologiczne. Chodzi mianowicie o poszanowanie prawa własności właściciela sąsiadującej nieruchomości, w tym prawa do jej zabudowy, które może być narażone przez zbyt bliskie usytuowanie budynku w stosunku do granicy nieruchomości (zob. wyrok NSA z 15.05.2013 r., II OSK 105/12, CBOSA). Z tego też m.in. względu przepisy § 12 rozp.war.tech.bud. znajdują zastosowanie zarówno w przypadku lokalizowania nowych budynków, jak i rozbudowy już istniejących (por. wyrok NSA z 29.02.1012 r., II OSK 2381/10, CBOSA). Wskazanej wyżej relacji normatywnej: zasada (sytuowanie budynku w określonej odległości od granicy) – wyjątek od zasady (sytuowanie budynku przy granicy), nie zmienia ewentualna okoliczność, że na konkretnym obszarze "regułą" (w sensie faktycznym) jest lokalizacja budynków w granicy z działką sąsiednią. Także w takim przypadku – wbrew odmiennym twierdzeniom strony skarżącej – zasadą (w znaczeniu normatywnym) pozostaje lokalizowanie budynku w określonej odległości od granicy, a fakt występowania w obszarze analizowanym zabudowy przy granicy, uzasadniać może jedynie dozwolenie (we właściwym trybie i formie) na odstąpienie od tej zasady, w konkretnym przypadku. Dodatkowo należy zaznaczyć, że w odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa unormowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż dotyczy ona jedynie decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego powoływanie się przez pełnomocnika Skarżącej na ten przepis i wynikającą zeń zasadę kontynuacji funkcji przy interpretacji postanowień decyzji lokalizacyjnych Burmistrza nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Spośród wyjątków od zasady z § 12 ust. 1 rozp.war.tech.bud. w niniejszej sprawie mógł potencjalnie znaleźć zastosowanie ten przewidziany w ust. 2, zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle tego przepisu wniosek o dopuszczalności lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką może być wyprowadzony w drodze analizy treści planu miejscowego, a w braku takiego planu – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i wykładni zawartych w tych aktach postanowień. Ponieważ jednak cytowany przepis, jako mający charakter wyjątku, nie może być interpretowany rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae), to wniosek taki (o dopuszczalności lokalizacji "przygranicznej") musi wynikać z postanowień planu – tudzież odpowiednio: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w sposób dostatecznie jasny i niebudzący wątpliwości (por. wyrok NSA z 15.05.2013 r., II OSK 105/12, CBOSA). W ocenie Sądu, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (które to pojęcie, jak wynika z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., obejmuje zbiorczo: decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy), oznacza to konieczność zamieszczenia w treści decyzji postanowienia wyraźnie dopuszczającego możliwość sytuowania budowanego (tu: rozbudowywanego) budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Takiego wyraźnego postanowienia nie zawiera żadna z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Burmistrza w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Szkoły Muzycznej, tj. ani decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] października 2005 r. wraz ze zmieniającymi ją decyzjami z [...] października 2006 r. i z [...] lutego 2007 r. (dotyczące rozbudowy budynku Szkoły Muzycznej oraz budowy budynku gospodarczego na działkach ewid. nr [...]), ani decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] lipca 2006 r. (dotycząca adaptacji poddasza nieużytkowego, remontu i przebudowy funkcjonalno-technicznej budynku Szkoły Muzycznej na działkach ewid. [...]. Nie da się go także wyinterpretować z treści ww. decyzji w drodze dopuszczalnych metod wykładni. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym od dawna poglądem decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym (art. 76 k.p.a.), a zarazem szczególnego rodzaju oświadczeniem woli, pochodzącym od organu administracji. W konsekwencji decyzja administracyjna podlega interpretacji, ale nie według zasad wykładni prawa – zatem za całkowicie chybione należy uznać powołanie się w skardze na te zasady (w tym na reguły wykładni funkcjonalnej, celowościowej) przy interpretacji postanowień decyzji lokalizacyjnych Burmistrza – lecz w sposób właściwy wykładni oświadczeń woli, z zastosowaniem metody obiektywnej (por. wyrok WSA z 18.11.2009 r., IV SA/Po 578/09, CBOSA), zwanej też metodą normatywną. Według tej metody podstawowym miernikiem wykładni jest znaczenie obiektywne użytych słów (oraz innych znaków graficznych), ustalane z uwzględnieniem modelu człowieka rozsądnego i uczciwego (wzorzec normatywny) znajdującego się w sytuacji adresata danego aktu. Metoda obiektywna (normatywna) jest zorientowana na ochronę zaufania i w konsekwencji ochronę pewności obrotu (por. Z. Radwański, System Prawa Prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 52). Z tych względów należy ją uznać za adekwatną metodę wykładni oświadczeń przybierających postać dokumentów urzędowych, w tym decyzji administracyjnych. Te same względy – ochrony pewności obrotu prawnego i zaufania jego uczestników – przesądzają o ograniczonej możliwości sięgania przy wykładni decyzji administracyjnej do materiałów postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie. W zasadzie mogą one jedynie służyć ewentualnemu potwierdzeniu rezultatów wykładni językowej interpretowanego aktu. Materiały te nie są bowiem zasadniczo dostępne innym, poza stronami postępowania, uczestnikom obrotu, którzy wobec tego są zdani wyłącznie na analizę treści samego dokumentu. Już z tego powodu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za niecelowe i nieuzasadnione w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie, zgłoszonego w skardze, dowodu z wniosku Inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Tym bardziej, że okoliczność, na jaką według Skarżącej ów dowód miałby być przeprowadzony (zgodność decyzji lokalizacyjnej z ww. wnioskiem), nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ramach jego przedmiotu nie mieści się bowiem ocena prawidłowości decyzji lokalizacyjnej (której elementem byłaby właśnie m.in. ocena zgodności decyzji z wnioskiem strony), lecz kontrola prawidłowości interpretacji treści tej decyzji dokonanej przez organy w kontekście oceny wymogu zgodności projektowanej inwestycji z decyzją lokalizacyjną (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.). Wbrew twierdzeniom skargi, analiza treści decyzji Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] października 2005 r. (zmienionej decyzjami z [...] października 2006 r. i z [...] lutego 2007 r.), w tym załącznika graficznego do tej decyzji, nie daje podstaw do interpretacji, że z ustaleń tej decyzji wynika dopuszczalność usytuowania projektowanej inwestycji bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...]. W szczególności nie wynika to z faktu, że od strony tych działek, w obszarze określonym w załączniku jako "teren do zainwestowania", nie wyznaczono linii zabudowy. Nie można podzielić stanowiska Skarżącej, że brak takich linii oznacza, że "linie maksymalnej zabudowy zostały «dociągnięte» do istniejących budynków". W ocenie Sądu, w świetle § 12 ust. 1 i 2 rozp.war.tech.bud. brak wyznaczenia w decyzji lokalizacyjnej linii zabudowy od strony działki sąsiedniej (działek sąsiednich) – przy jednoczesnym braku wyraźnego dopuszczenia zabudowy bezpośrednio przy granicy z tą działką (tymi działkami) – musi być interpretowany jako nakaz realizacji zabudowy w sposób respektujący odległości określone w § 12 ust. 1 rozp.war.tech.bud. Doszukiwanie się przez Skarżącą od strony ww. działek jakiejś dorozumianej linii zabudowy, jakoby "dociągniętej" do istniejących na tych działkach budynków posadowionych w granicy z działkami Inwestora, jest chybione także z tego względu, że – jak przyjmuje się w dominującym orzecznictwie sądów administracyjnych – linię zabudowy na danej działce wyznacza się zasadniczo tylko od strony drogi publicznej. Przemawia za tym zwłaszcza analiza przepisów § 4 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10 (CBOSA), że zarówno językowa, jak i celowościowa wykładnia tych przepisów nie pozwala przyjąć, iż wynika z nich obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 powołanego rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Prawidłowe usytuowanie natomiast budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają – jak wskazano w cytowanym wyroku NSA – przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Wszystko to uzasadnia twierdzenie, że z wydanych dla przedmiotowej inwestycji decyzji lokalizacyjnych Burmistrza nie wynika – w sposób dostatecznie jasny i niebudzący wątpliwości – dopuszczalność rozbudowy budynku Szkoły w granicy z działkami sąsiednimi. Wniosek taki, paradoksalnie, znajduje dodatkowe potwierdzenie w fakcie wydania przez Burmistrza dwóch postanowień z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie wyjaśnienia treści przedmiotowych decyzji lokalizacyjnych co do dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji w granicy z działkami nr ewid. 930 i 931/2 (k. 14 i 15 akt sądowych). Abstrahując w tym miejscu nawet od faktu, że postanowienia te zostały wydane już po dniu wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji (tj. po [...] maja 2014 r.), i że Sąd bada sprawę według stanu prawnego i faktycznego na ten właśnie dzień, to należy zauważyć, że podstawową przesłanką wydania takiego postanowienia jest – jak wynika z art. 113 § 2 k.p.a. – istnienie "wątpliwości co do treści decyzji". A zatem sam Burmistrz wydając ww. postanowienia tą drogą pośrednio przyznał, że treść decyzji lokalizacyjnych w analizowanym zakresie nie jest jasna i niewątpliwa. Dotychczasowe rozważania uprawniają do stwierdzenia, że Wojewoda zasadnie przyjął, iż z odnośnych postanowień decyzji lokalizacyjnej Burmistrza, w tym jej załącznika graficznego, nie wynika, aby dopuszczono możliwość rozbudowy przedmiotowego budynku w granicy działki. W konsekwencji trafnie ocenił, że brak było podstaw do zastosowania przez organ I instancji przepisu § 12 ust. 2 rozp.war.tech.bud. Skoro zaś rozbudowy przedmiotowego budynku w granicy z działkami sąsiednimi nie uzasadniały ani warunki techniczne, ani "zapisy" ostatecznych decyzji lokalizacyjnych, to – w braku w dacie rozstrzygania przez organ II instancji (05 maja 2014 r.) stosownej zgody na odstępstwo od warunków technicznych w tym zakresie (postanowienie Starosty w tym przedmiocie nosi datę [...] sierpnia 2014 r., Nr [...]) – Wojewoda słusznie nie podzielił stanowiska organu I instancji o istnieniu wymaganej w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. zgodności projektu zagospodarowania zainwestowywanych działek z przepisami techniczno-budowlanymi, i z tego względu zasadnie decyzję Starosty uchylił. W ocenie Sądu brak było jednak dostatecznych podstaw do równoczesnego przekazania sprawy temu organowi przez Wojewodę do ponownego rozpatrzenia. Motywując swe rozstrzygnięcie w tym zakresie organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Formułując zaś wytyczne co do dalszego postępowania Wojewoda wskazał ogólnikowo i enigmatycznie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien "przeprowadzić postępowanie mające na celu w szczególności wyjaśnienie zgodności planowanej inwestycji z zapisami ostatecznych decyzji Burmistrza (...) w stosunku do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Wytyczne te są tym bardziej niezrozumiałe i nieuzasadnione, jeśli się zważy, że kilka akapitów wcześniej Wojewoda wyraźnie stwierdził niezgodność planowanej inwestycji z "zapisami" decyzji lokalizacyjnych i z warunkami technicznymi. Tym samym Wojewoda naruszył przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie." Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie to konkretnie kwestie ze wskazanego przez Wojewodę zakresu (zgodności planowanej inwestycji z "zapisami" decyzji lokalizacyjnych "w stosunku do" przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków) pozostały jeszcze do wyjaśnienia. Przeciwnie, rację ma pełnomocnik Starosty (reprezentującego Skarb Państwa), który na rozprawie stwierdził, że w tym zakresie nie pozostały kwestie "do wyjaśnienia", lecz spór dotyczy jedynie kwestii prawnej: interpretacji postanowień decyzji lokalizacyjnej. Wojewoda nie powinien zatem uchylać się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty – jak tego wymaga art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja Wojewody nie mogła się ostać także z tego względu, że została wydana z naruszeniem zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który w pierwszej kolejności przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź jej uchylenie i zmiana zaskarżonego rozstrzygnięcia (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. wyrok NSA z 20.12.1999 r., IV SA 274/97, LEX nr 48234). W niniejszej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, że Wojewoda rozpoznał ponownie przedmiotową sprawę w jej całokształcie. Przeciwnie, motywy tej decyzji – a więc, jak należy przypuszczać, także zakres rozpoznania sprawy przez organ II instancji – koncentrują się wyłącznie na jednym jej aspekcie: dopuszczalności realizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi. Tym samym na uboczu pozostało szereg dalszych kwestii, które były przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, a nie zostały poddane powtórnej analizie w postępowaniu odwoławczym, jak choćby związane z zastrzeżeniami stron postępowania, które dotyczyły m.in. kolizji planowanej inwestycji ze służebnością gruntową przejazdu i przechodu wykonywana przez Bank przez działki objęte inwestycją, a ponadto uciążliwości inwestycji dla nieruchomości sąsiednich (hałas, drgania), wysokości planowanego budynku i związanego z tym ryzyka zacieniania sąsiedniej posesji oraz negatywnego wpływu inwestycji na stan techniczny istniejących budynków. Te ostatnie kwestie zostały podniesione powtórnie także w odwołaniu, w którym zarzucono, że posadowiony na działce Uczestnika budynek mieszkalny ulegnie zawilgoceniu, zostanie całkowicie zacieniony, dojdzie do jego dewastacji, a co za tym idzie: w sposób istotny ulegnie zmniejszeniu komfort życia Uczestnika. Również do zarzutów odwołania Wojewoda nie ustosunkował się. Tymczasem obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych i niekwestionowanych komponentów wyżej powołanej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a.; art. 78 Konstytucji RP). W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA; por. także wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13 – CBOSA). Godzi się zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach motywowania podjętej decyzji – ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (tak trafnie: wyrok WSA z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA). Godzi się przy tym podkreślić – w kontekście rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Wojewody – że ww. obowiązek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczy także organu orzekającego kasacyjnie (por. wyrok NSA z 04.11.1997 r., I SA/Lu 1056/97, LEX nr 66934). Obowiązkowi temu w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w wysokości 240 zł – łącznie 740 złotych. Powtórnie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględni powyższe uwagi, wytyczne i oceny prawne, w tym co do konieczności ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania. Uwzględni przy tym fakt udzielenia postanowieniem Starosty z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] , zgody na odstępstwo od warunków technicznych – przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozp.war.tech.bud. – która to, niewątpliwie nowa okoliczność, sama w sobie, w ocenie Sądu, w świetle art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadnia jednak przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.