IV SA/Po 726/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniesionego oświadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, po rozpoznaniu zażalenia E. W., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którym zwrócono skarżącemu wniesione oświadczenie mieszkaniowe dotyczące uprawnień do równoważnika mieszkaniowego za remont zajmowanego lokalu oraz jego wysokości za lata 2006 – 2008. Dnia [...] kwietnia 2009 r. do Komendy Powiatowej Policji w [...] wpłynął wniosek E. W. o wypłacenie równoważników pieniężnych za remont mieszkania za lata 2006-2008 wraz z odsetkami ustawowymi. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej Komendant Powiatowy), działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: kpa) zwrócił wnioskodawcy wniesione oświadczenie mieszkaniowe dotyczące uprawnień do równoważnika mieszkaniowego za remont zajmowanego lokalu. W uzasadnieniu wskazał, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 - dalej: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. nr 266 poz. 2246 ze zm., dalej rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r.). Jednocześnie uchylono przepis § 9 ust. 2 pkt 1, według którego właściwy w tego typu sprawach był komendant powiatowy policji. W obecnym stanie prawnym brak organu właściwego do rozpoznania wniosku, a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych; ponadto art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu (art. 6 kpa). Od opisanego postanowienia wnioskodawca złożył zażalenie. Napisał, że stanowisko organu I instancji nie zostało wyrażone w formie decyzji. Odpowiedź udzielona w formie pisma zamyka drogę do dochodzenia praw wnioskodawcy przed sądem. Utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wyjaśnił, że Komendant Powiatowy Policji posiadał kompetencję do ustalania uprawnień do wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono § 8 tego rozporządzenia, pozbawiając tym samym praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Uchylono również § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., wyłączając właściwość organów Policji w tej kategorii spraw. Zdaniem organu II instancji, na podstawie obowiązujących przepisów (od 1 stycznia 2006 r.) nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Od opisanego postanowienia E. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz o nadanie biegu wnioskowi, nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W jego ocenie organy obu instancji uchylają się od podjęcia decyzji w sprawie. Równoważnik pieniężny został przyznany skarżącemu przed wieloma laty decyzją administracyjną, która posiada walor ostateczności i nadal jest wiążąca. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w tej sprawie organy niewłaściwie zastosowały art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zdaniem Sądu, nie można było a limine stwierdzać braku właściwości Komendanta Powiatowego Policji do załatwienia wniosku. W tej sprawie postępowanie należało rozpocząć od sprawdzenia podstawowej okoliczności, to jest czy skarżący legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czy decyzja ta nie została (ostatecznie) wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Należy zauważyć, że ustalenie faktu czy wnioskodawca składający oświadczenie mieszkaniowe w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu - determinuje sposób załatwienia tego oświadczenia i nie pozostaje także bez znaczenia z punktu widzenia problematyki określenia właściwości organu policji. Przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje - co oczywiste - w formie decyzji administracyjnej (zob. § 9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie decyzji o przyznaniu równoważnika nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w wysokości ustalonej z góry, a wymaga corocznego ustalenia równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. Ustalenie i wypłata świadczenia następują w formie czynności materialno-technicznych organu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., ustalenie uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 01 stycznia danego roku kalendarzowego, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Oświadczenie mieszkaniowe stanowi zatem formę obowiązkowej deklaracji składanej corocznie przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz jego wysokości. Jest to przy tym obowiązek należący do beneficjenta świadczenia związany z wykonaniem decyzji. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku ustalenia, iż skarżący dysponuje decyzją o przyznaniu bezterminowo równoważnika pieniężnego za remont lokalu (a tak wskazuje On w zażaleniu i w skardze), Komendant Powiatowy Policji powinien załatwić sprawę dotyczącą oświadczenia w trybie określonym w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. zważając, że składa je osoba uprawniona - bowiem legitymująca się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika. W takim przypadku nie zajdzie także problem właściwości organu, bowiem obowiązanym do wykonania decyzji jest ten organ, który ją wydał. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia dotyczył tylko kompetencji organu do wydawania decyzji o uprawnieniu do równoważnika (w sprawach "przyznania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Usunięcie z aktu prawnego tego przepisu nie oznacza, że organ traci uprawnienie do wykonania wydanych wcześniej, istniejących w obrocie prawnym wiążących go decyzji administracyjnych, a w szczególności do podejmowania niezbędnych czynności materialno-technicznych służących realizacji tych decyzji (coroczne określenie wysokości równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego i jego wypłata). Sąd uzupełniająco wskazuje, iż znane są mu kontrowersje wokół uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu osób wymienionych w uchylonym § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., jakie powstały na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał - odnosząc się do analogicznego przepisu rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918) wyraził przekonanie, że nadanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu tym osobom nie wynikało z ustawy, a rozporządzenie wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Na tle tego wyroku również uchylony później § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (w sprawie równoważnika za remont lokalu) mógł budzić poważne wątpliwości, co do jego konstytucyjności. Nie zmienia to jednak faktu, że ostateczne decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wymienionym w tym przepisie osobom wywołują skutki prawne i powinny być wykonywane przez organy, które je wydały tak długo, jak długo nie zostaną wzruszone w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Jeżeli natomiast Komendant Powiatowy ustali, że skarżący nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydaną w oparciu o uprzednio obowiązujący § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to w takim przypadku powinien potraktować złożony wniosek (oświadczenia) jako nowy wniosek o przyznanie równoważnika. Gdy okaże się, że skarżący należy do jednej z kategorii osób wymienionych w § 8 rozporządzenia, organ obowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na brak przepisu konstytuującego uprawnienie do równoważnika wobec tych osób. Zdaniem Sądu, nie można w takiej sytuacji zwracać podania w trybie art. 66 § 3 kpa, ponieważ dotyczyło ono niewątpliwie uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego aktualnie orzecznictwu Komendanta Powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego), tyle tylko, że osoba o nie występująca - z uwagi na swój status - nie spełniała warunków do jego przyznania. Warto w tym miejscu przywołać stanowisko J. Borkowskiego, którego zdaniem "w sytuacji (...) wątpliwości odnośnie właściwości i kompetencji wynikającej z zawiłości interesu prawnego lub stanu faktycznego, nie może on (organ - przyp. aut.) uchylić się od podjęcia czynności postępowania, które w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego albo zakończy się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowania jako bezprzedmiotowe". Uzupełniając powyższy wywód Sąd wskazuje, że nie miał wpływu na treść wyroku fakt, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu przedłożył kserokopię decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz kserokopię decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o wygaśnięciu, z dniem 01 stycznia 2006 r. decyzji z dnia [...] czerwca 1998 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego. Jakkolwiek została również załączona kserokopia zwrotnego dowodu doręczenia korespondencji na adres skarżącego w dniu [...] luty 2006 r. to nie sposób zorientować się czy decyzja o wygaśnięciu uprawnień (złożona w nie poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii) została zaskarżona, tym bardziej że nie posiada klauzuli o jej ostateczności. Mając na uwadze zaistniałe wątpliwości dotyczące uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, Sąd doszedł do przekonania, że powinny być one wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Zważywszy, że w sprawie nie przeprowadzono koniecznych ustaleń, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 66 § 3 kpa, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił uchylić postanowienia obu instancji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ B. Popowska JH