IV SA/Po 727/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zwolnienia ze służby, oddala skargę /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/G. Radzicka /-/E. Makosz - Frymus Decyzją Personalną Dyrektora Aresztu Śledczego w Ś. Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. odmówiono P. M. uchylenia lub zmiany Decyzji Personalnej Nr [...] z dnia 05.06.2007 r. oraz nie wyrażono zgody na wycofanie raportu z dnia 25 kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja z 05 czerwca 2007 r. o zwolnieniu ze służby zawierała pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych i została dostarczona w sposób zgodny z przepisami k.p.a. W związku z brakiem odwołania się od niej należało ją uznać za ostateczną, a postępowanie administracyjne w sprawie należy uznać za zakończone. Działając zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych pozostałe wnioski z raportów postanowiono rozpatrzyć jako prośbę o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej-zgodnie z art. 155 k.p.a. Dyrektor AŚ w Ś. uznał, że zmiana lub uchylenie przedmiotowej decyzji nie leży w interesie Służby Więziennej. Powołując się na zasadę prawidłowego i racjonalnego gospodarowania powierzonymi mu środkami finansowymi, Dyrektor Aresztu Śledczego uznał, iż konieczność zatrudnienia nowego funkcjonariusza, nie pozwala na utrzymanie zatrudnienia P. M. do 11 lipca 2007 r. Ponadto zdaniem Dyrektora AŚ decyzja odmowna podyktowana była także słusznym interesem strony. Zmiana trybu zwolnienia funkcjonariusza skutkowałaby potrzebą zmiany rozstrzygnięć w innych toczących się przeciwko niemu postępowaniach administracyjnych. Jedyną bowiem przesłanką umorzenia przeciwko P. M. postępowania dyscyplinarnego było złożenie jego pisemnego raportu o wystąpieniu ze służby z dnia 25 kwietnia 2007 r. W odwołaniu od powyższej decyzji P. M. zakwestionował argumenty Dyrektora AŚ w Ś. wskazując, iż nie wziął on pod uwagę słusznego interesu strony, a wręcz kierował się złą wolą przy wydawaniu decyzji. Zarzucił Dyrektorowi, że posiadał pełną wiedzę na temat jego raportów, złożonych w dniach 29 czerwca i 04 lipca 2007 r. Zdaniem skarżącego postanowienie o umorzeniu postępowania administracyjnego sygnowane datą 29 czerwca 2007 r. było wysłane do niego w dniu 04 lipca 2007 r., tj. po dostarczeniu przez niego obydwu raportów. Decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdzono, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Ś. nie miał podstaw do uchylenia Decyzji Personalnej Nr [...] z dnia 05 czerwca 2007 r., ponieważ stała się ona wiążąca dla obu stron. Nadto uznano za nieracjonalne przywracanie do służby funkcjonariusza, który nie może już wypełniać swoich obowiązków z powodu całkowitej niezdolności do służby w więziennictwie, a przebywa przez nieokreślony czas na zwolnieniu lekarskim. Organ podkreślił także, że zgodnie z orzeczeniem Komisji MSWiA inwalidztwo skarżącego istnieje od 27 czerwca 2007 r., kiedy decyzja o zwolnieniu ze służby była już prawomocna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący zarzucił Organowi II instancji naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3, który w połączeniu z art. 77, 80 i 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wyczerpującej oceny materiału dowodowego, która to ocena winna znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ponadto naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony, a także naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy- art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. pozostaje w sferze uznania organu administracyjnego, a zmiana lub uchylenie zaskarżonej decyzji spowodowałaby konieczność zmiany rozstrzygnięcia w postępowaniu dyscyplinarnym, co nie leży w słusznym interesie skarżącego. Organ zaprzeczył jakoby cały materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób niewyczerpujący dodając, że decyzje organów obu instancji były należycie uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz.1269 z 2002 r./ sądy te sprawują zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r./. zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie, jest decyzja odmawiająca zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.P.A. Art. 155 K.P.A. stanowi, że "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony;...". Z wykładni gramatycznej w/w przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną - a więc w niniejszej sprawie decyzję personalną z 5 czerwca 2007 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w Ś. nr [...] zwalniającą P. M. ze służby w służbie więziennej z dniem 30 czerwca 2007 r. z powodu pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby jeżeli: a) strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do wydania decyzji z 5 czerwca 2007 r. nr [...] doszło w następujących okolicznościach sprawy: - dnia 8 marca 2007 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Ś. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko chor. P.M. (k. 73 akt) - dnia 13 marca 2007 r. P. M. wniósł do Dyrektora Aresztu Śledczego w Ś. o skierowanie, go do Komisji Lekarskiej MSWiA w Poznaniu, celem określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby i z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia, zwolnienia go ze służby (k. 153 akt). - dnia 19 marca 2007 r. Dyrektor Aresztu przychyla się do prośby P. M. dotyczącej skierowania na badanie i zwraca się do funkcjonariusza o uściślenie wniosku z raportu z 13.03.2007 r. dotyczącego zwolnienia (k. 152 akt). W dniu 25 kwietnia 2007 r. chor. P.M. złożył w Areszcie Śledczym w Ś. raport o zwolnienie go ze służby z dniem 16 lipca 2007 r., powołując jako podstawę prawną art. 39 pkt 3 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.- dalej usw)- czyli nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. W odpowiedzi na powyższy raport Dyrektor Aresztu Śledczego w Ś. dnia 02 maja 2007 r. wystosował do P. M. pismo, w którym poinformował go, że zwolnienie go w trybie powołanego przez niego przepisu nie jest możliwe. Zwolnienie funkcjonariusza na podstawie art. 39 ust 3 pkt 4 usw następuje z inicjatywy Dyrektora jednostki i zgodnie z przepisami nie przewiduje się w tym przypadku prośby funkcjonariusza o zwolnienie go w takim trybie. W związku z powyższym Dyrektor Aresztu poinformował P. M., iż zgodnie z jego raportem podjął decyzję o wyrażeniu zgody na zwolnienie go ze służby w trybie art. 39 ust. 2 pkt 6 usw (tj. w związku z pisemnym zgłoszeniem funkcjonariusza wystąpienia ze służby) z dniem 30 czerwca 2007 r. W piśmie owym zakreślono skarżącemu 14 dniowy termin do ustosunkowania się do przedstawionych informacji, zaznaczając jednocześnie, iż brak odpowiedzi będzie skutkował potraktowaniem raportu jako raportu o zwolnienie ze służby w trybie art. 39 ust. 2 pkt 6 usw. Dnia 05 czerwca 2007 r. decyzją personalną Dyrektora Aresztu Śledczego w Ś. nr [...] zwolniono P. M. ze służby w Służbie Więziennej z dniem 30 czerwca 2007 r. z powodu pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. W uzasadnieniu podniesiono, iż do dnia wydania decyzji P. M. nie udzielił żadnej informacji w stosunku do pisma Dyrektora Aresztu z dnia 02 maja 2007 r. W związku z powyższym jego raport z dnia 25 kwietnia 2007 r. potraktowano jako zgłoszenie wystąpienia ze służby zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej. W decyzji pouczono funkcjonariusza o prawie do odwołania, jednak funkcjonariusz nie skorzystał z tego prawa. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA nr [...]z dnia 27 czerwca 2007 r. P. M. został uznany za inwalidę i zaliczono go do trzeciej grupy inwalidzkiej. Uznano, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. 29 czerwca 2007 r. orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w Poznaniu. W takim stanie rzeczy P. M. 29 czerwca 2007 r. skierował raport do Dyrektora Aresztu Śledczego w Śremie, w którym poinformował o przyznaniu mu trzeciej grupy inwalidzkiej. Wycofując raport z dnia 25 kwietnia 2007 r. dotyczący jego zwolnienia ze służby na podstawie art. 39 pkt 3 ust. 4 Ustawy o Służbie Więziennej, wniósł jednocześnie o zwolnienie go ze służby z dniem 11 lipca 2007 r. (tj. po zakończeniu przewlekłego i długotrwałego zwolnienia lekarskiego) na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1 usw. Do powyższego raportu załączono orzeczenie WKL MSWiA nr [...] oraz zwolnienie lekarskie od dnia 30.06.2007 r. do 10.07.2007 r. 29 czerwca 2007 r. wydano postanowienie nr [...] o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego wobec chor. P. M. Postępowanie to wszczęto na skutek powzięcia wiadomości o toczącym się przeciwko funkcjonariuszowi M. postępowaniu karnym, w którym oskarżony był o przestępstwo z art. 231 § 1 kk i art. 276 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. Powodem umorzenia postępowania dyscyplinarnego było złożenie przez P. M. raportu z dnia 25 kwietnia 2007 r. o wystąpieniu ze służby w Służbie Więziennej, do którego Dyrektor AŚ w Ś. przychylił się wydając decyzję z dnia 05 czerwca 2007 r. 04 lipca 2007 r. P. M. skierował kolejny raport o zwolnienie go ze służby w trybie art. 39 ust. 2 pkt 1, lecz tym razem bez podania terminu zwolnienia, co spowodowane jest obłożną chorobą W związku z brakiem odpowiedzi na owe raporty 06 lipca 2007 r. P. M. złożył odwołanie od Decyzji Personalnej Dyrektora Aresztu Śledczego w Ś. nr [...]. W motywach odwołania wskazał na zmianę jego sytuacji prawnej w wyniku otrzymania orzeczenia o przyznaniu III grupy inwalidzkiej. Z tego też względu wnioskował o zwolnienie go ze służby na innej podstawie prawnej niż pierwotnie wskazywał, a mianowicie na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1 - czyli orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. Zaznaczył, że od 08 marca 2007 r. przebywa nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim. W takich okolicznościach doszło do wydania decyzji personalnej dnia 12 lipca 2007 r. nr [...] przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Ś., a następnie decyzji nr [...] z 20 sierpnia 2007 r. Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P, które to decyzje są przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Należy jednak zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie może być jedynie zgodność z prawem decyzji odmawiającej zmiany decyzji z dnia 5 czerwca 2007 r. nr [...], natomiast nie jest przedmiotem kontroli sama decyzja z dnia 5 czerwca 2007 r. mająca przymiot ostateczności, gdyż celem postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek z art. 155 K.P.A. Z tych powodów nie można podzielić wywodów skargi, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja narusza przepisy prawa materialnego w szczególności art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. Dz.U. z 2002 nr 207 poz. 1761 ze zm.). Wywody i zarzuty skargi, że decyzja z dnia 5 czerwca 2007 r. jest dotknięta wadą kwalifikowaną, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.P.A. – gdyż P. M. nigdy nie występował o zwolnienie go ze służby w trybie art. 39 ust. 2 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej w niniejszej sprawie są nieuzasadnione, gdyż w trybie art. 155 K.P.A. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Sąd nie podziela również zarzutów skargi, że organ winien zastosować przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy art. 154 K.P.A. zamiast art. 155 K.P.A., gdyż na skutek zwolnienia ze służby decyzją z 5.06.2007 r. skarżący nie nabył żadnych praw. Ocena, czy strona nabyła względnie nie nabyła praw decyzji ostatecznej, jest dokonywana nie tylko na podstawie treści rozstrzygnięcia, ale i również konsekwencji dla strony wynikającej z tego rozstrzygnięcia. Prawa te przewidziane są w Ustawie o Służbie Więziennej w tym art. 11, 110, 111. Tak więc wbrew twierdzeniu skarżącego, nabył on prawa wywodzące się z przepisów prawa materialnego jako funkcjonariusz, który zwolnił się ze służby. Odnosząc się do ostatnich zarzutów skargi, a mianowicie braku rozważenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, należy zauważyć, że faktycznie decyzja organu I instancji kładzie nacisk na potrzebę prawidłowego gospodarowania środkami finansowymi. Jednak nie tylko. Organ bowiem rozważa także i to, że z powodu zwolnienia skarżącego doszło do umorzenia postępowania dyscyplinarnego wobec P. M. Biorąc pod uwagę, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.P.A. należy do systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, pozwalających na weryfikacje decyzji ostatecznych i że decyzje podejmowane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych organ rozważając słuszny interes strony – ma prawo rozważać postawę funkcjonariusza, tym bardziej, że poza zarzutami naruszenia dyscypliny służbowej prowadzono przeciwko funkcjonariuszowi postępowanie ścigane z oskarżenia publicznego i to postępowanie toczyło się także w dacie wydawania zaskarżonych decyzji (wyrok skazujący funkcjonariusza zapadł dnia 18 stycznia 2008 r. – k.83 do 125 akt). Obiektywizm w rozważaniu słusznego interesu strony nie może sprowadzać się do abstrakcyjnych rozważań, ale musi się odnosić do stanu faktycznego sprawy. W kontekście sprawy organy uwzględniając żądanie skarżącego, do końca nieokreślone (bo co do sposobu i terminu zwolnienia, funkcjonariusz zmieniał swoje żądania) musiałyby zastosować wobec niego przypisy art. 37 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, tj. zawiesić go w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu karnym. Nie można w takiej sytuacji zarzucać organowi, że brał również pod uwagę finansowe skutki decyzji uznając, że interes społeczny stoi na przeszkodzie uwzględnieniu żądania skarżącego. Ostatecznie zmiana podstawy prawnej ustania stosunku służbowego oraz jego terminu nie pozwalałaby na podjęcie obowiązków funkcjonariuszowi, natomiast zmuszałaby organ do przyznania finansowych świadczeń. Zdaniem Sądu kontrolującego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie uchybiły przepisom 107 § 1 i 3 w zw. z art. 77; 80; art. 43 ust. 2 pkt 3 Ustawy o Służbie Więziennej w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Bowiem opisane oględnie, jednakże mające pełne uzasadnienie w materiałach zgromadzonych w sprawie fakty dotyczące naruszeń dyscypliny służbowej przez skarżącego, a także prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne w sprawie ściganej ze skarżenia publicznego, (fakt zawieszenia w czynnościach służbowych z tego powodu) uzasadniałoby przy rozważaniach dotyczących słusznego interesu strony, położenia większego nacisku na te elementy. To, że organ w tym zakresie, pominął w uzasadnieniu bardziej szczegółowe omówienie argumentów przemawiających przeciwko żądaniu skarżącego – nie może być w postępowaniu skargowym przedstawiane jako zarzut braku rozważenia " słusznego interesu strony", gdyż kontrola Sądu dotyczy nie tylko samej decyzji i jej uzasadnienia ale wszystkich okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Z tych względów na zasadzie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ G. Radzicka /-/ E. Makosz-Frymus JH