IV SA/Po 727/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej uchylono decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] oraz umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego parkingu; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. określa, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu; 4. nie obciąża organu obowiązkiem zwrotu kosztów postepowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].02.2012 r., znak: [...] oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], nr rej. [...], nr sprawy [...] Starosta . na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. "2006 r., nr 156, poz. 1118"; winno być "2010 r., nr 243, poz. 1623" ze zm., dalej pr. bud.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił gminie [...] pozwolenia na budowę: w pkt 1 decyzji, ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na [...] samochodów osobowych – kategoria obiektu XXV; w pkt 2 decyzji, linii kablowej nN 0,4 kV oświetlenia ulicznego wraz z słupami oświetleniowymi – kategoria obiektu XXVI, przewidzianego do realizacji na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...]) w miejscowości [...]. Określając szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych Starosta, powołując art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i 3 pr. bud. wyjaśnił, ze prace budowlane należy prowadzić zgodnie z pozwoleniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] wydanym przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] ze szczególnym uwzględnieniem obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych przy pracach ziemnych związanych z realizacją inwestycji. Inwestor winien powołać kierownika budowy, zgłosić jej rozpoczęcie i prowadzić dziennik budowy. Inwestor został nadto zobowiązany do: 1) uzyskania zgody właścicieli działek sąsiednich (w szczególności [...]) przed każdorazowym ewentualnym wejściem na teren tych działek w trakcie wykonywania robót na działkach objętych pozwoleniem na budowę, 2) zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniosła [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...]ie zarzucając, ze realizacja inwestycji wprowadzi i utrwali ograniczenie i uciążliwości dla działki nr [...], a ruch z planowanego ciągu pieszo-rowerowego zostanie skierowany bezpośrednio na działkę odwołującej. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...]uchylił decyzję z dnia [...].02.2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 421/12 i rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., a decyzję Wojewody uchylono. W międzyczasie w dniu [...] maja 2012 r. Starosta [...]działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wszczął ponownie postępowanie w prawie wydania pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na [...] samochodów osobowych, linii kablowej nN 0,4 kV oświetlenia ulicznego wraz z słupami przewidzianych do realizacji na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. 2) w miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na [...] samochodów osobowych – kategoria obiektu XXV; oraz linii kablowej nN 0,4 kV oświetlenia ulicznego wraz z słupami oświetleniowymi – kategoria obiektu XXVI, przewidzianego do realizacji na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. 2) w miejscowości [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka podnosząc, że decyzja z dnia [...] lipca 2012. zapadła w sprawie, w której już toczy się postępowanie, a aktualnie sprawa zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 421/12 zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu i oczekuje na rozstrzygnięcie. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., a odnosząc się w jej uzasadnieniu do argumentacji odwołania wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: ppsa) wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem – jak wyjaśnił Wojewoda – organ I instancji miał obowiązek prowadzić dalej postepowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a przewlekanie postępowania do czasu wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny byłoby nieuprawnione. Skargę na powyższą decyzję wniosła do sądu administracyjnego Spółka domagając się jej uchylenia i zasądzenia od Wojewody kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 07 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 1112/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. W powyżej przedstawionym stanie sprawy należało stwierdzić, że do rozpoznania Wojewodzie [...] pozostało odwołanie [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. W wyniku ponownego rozpoznania dowołania Wojewoda [...]wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] opisaną na wstępie. Organ w uzasadnieniu tejże decyzji wskazał, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może zatem dotyczyć wyłącznie zamierzeń inwestycyjnych mających podlegać realizacji. W sytuacji bowiem, gdy obiekt został już wybudowany bezprzedmiotowym jest wyrażenie ex post stanowiska przez organ co do dopuszczalności powstania obiektu – (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 331/12 z dnia 21 czerwca 2012 r.). W myśl art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego należą m. in. zadania i kompetencje wynikające z art. 51 Prawa budowlanego. Badając ponownie stan faktyczny organ stwierdził, że Inwestor od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] lutego 2013 r. posiadał ostateczną decyzję na budowę, na podstawie której mógł wykonywać prace budowlane objęte pozwoleniem na budowę. Sąd administracyjny nie wstrzymał wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. W dniu [...] marca 2013 Wojewoda [...]wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]ie o przeprowadzenie kontroli na terenie objętym pozwoleniem na budowę i udzielenie informacji, czy roboty budowlane objęte badanym pozwoleniem na budowę zostały wykonane. W odpowiedzi na powyższe organ nadzoru w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazał, że "Inwestor zrealizował ciąg pieszo-rowerowy od strony ulicy [...] w całości to jest na odcinku około [...] m. Wykonano również linię oświetleniową 0,4 kV o długości [...] m. i [...] słupami oświetleniowymi. Na powyższy zakres inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie nr [...] z dnia [...] r. Ponadto do dnia kontroli ([...] kwietnia 2013 r.) zrealizowano linię kablową nn 0,4 kV wzdłuż odcinka ulicy [...] i projektowanego parkingu wraz ze słupami oświetleniowymi. Powyższe oznacza, iż wykonano cały zakres oświetlenia wraz z okablowaniem". Poinformowano także, że do wykonania pozostaje parking na [...] samochodów osobowych. Biorąc pod uwagę uzyskane informacje od organu nadzoru budowlanego Wojewoda uznał, że roboty budowlane objęte wnioskiem na budowę w przeważającej części zostały wykonane, a na część uzyskano już pozwolenie na użytkowanie. Na wykonanie robót budowlanych wskazuje w swoich pismach także skarżąca [...] Sp. z o. o. Mając na uwadze treść m. in. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ustanawiającą zasadę udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzeń przyszłych, oraz fakt wykonania większości robót budowlanych objętych wnioskiem na budowę oraz uzyskanie dla części inwestycji pozwolenia na użytkowania zdaniem organu należało stwierdzić, że wydanie pozwolenia na budowę w badanej sprawie stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji uprawnione było uchylenie badanej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz umorzenie postepowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę w związku z wnioskiem Gminy [...] o pozwolenie na budowę. Wojewoda [...]zaznaczył, że powyższe nie przesądza, czy Inwestor wykonał roboty budowlane samowolnie, gdyż jak wyżej zauważono posiadał w określonym czasie ostateczną decyzję pozwolenia na budowę, jednakże w tej kwestii uprawnionym do badania, czy inwestor zrealizował inwestycję w okresie funkcjonowania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę czy też w warunkach samowoli są organy nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka [...] zarzucając Wojewodzie [...] dwutorowość postępowania w sprawie udzielenia Gminie [...] przedmiotowego pozwolenia na budowę i dopuszczenie do tego, że prace budowlane prowadzone były również po ogłoszeniu wyroku z dniu 07 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 1112/12. W konkluzji skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga mogła być uwzględniona w części, jednakże nie z powodu zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], która uchyliła decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz umorzyła postępowanie organu I instancji w całości. Kontrolując powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż postępowanie w sprawie jest całkowicie bezprzedmiotowe i należało je umorzyć w całości. W decyzji pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2012 nr 49/2012 Starosty [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę Gminie [...]: 1) ciągu pieszo-rowerowego i parkingu na [...] samochodów osobowych – kategoria obiektu XXV; 2) linii kablowej nN 0,4 kV oświetlenia ulicznego wraz ze słupami oświetleniowymi – kategoria obiektu XXVI, przewidziane do realizacji na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...]) w miejscowości [...]. Z informacji udzielonej po kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] kwietnia 2013 r. wynika, że inwestor zrealizował ciąg pieszo-rowerowy od strony ulicy [...] w całości na odcinku około [...] m. Wykonano również linię oświetleniową 0,4 kV o długości [...] m. i [...] słupami oświetleniowymi, a inwestor na powyżej opisany zakres robót uzyskał pozwolenie na użytkowanie nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Ponadto do dnia kontroli, która odbyła się dnia [...] kwietnia 2013 r. zrealizowano linię kablową nn 0,4 kV wzdłuż odcinka ulicy [...] i projektowanego parkingu wraz ze słupami oświetleniowymi. Organ nadzoru budowlanego stwierdził więc, że wykonano cały zakres oświetlenia wraz z okablowaniem, a do wykonania pozostał parking na [...] samochodów osobowych. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, stad zrealizowanie inwestycji powoduje bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę i obliguje organ do umorzenia postępowania stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. Nie jest bowiem celem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też ocena wykonanych robót. Kwestia oceny realizacji inwestycji czy to na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – w tej sprawie na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2012 r. nr [...], czy też w warunkach samowoli należy do organów nadzoru budowlanego. Jednakże w przedmiotowej sprawie uszło uwadze organu odwoławczego, że inwestycja została zrealizowana w części, gdyż jak wynika z informacji udzielonej przez organy nadzoru budowlanego, nie zrealizowano budowy parkingu. W świetle powyższego nieuzasadnionym było twierdzenie, że postepowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę było w całości bezprzedmiotowe. Z powyższych względów w tej części decyzję Wojewody [...] należało uchylić, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Natomiast w pozostałej części skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie w części uchylonej winien mieć na uwadze art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy jednak podkreślić, że ocena prawna wyrażona w wyrokach: z dnia 17 października 2012 r. sygn. IV SA/Po 421/12 i z dnia 07 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 1112/12 byłaby wiążąca dla organu o tyle, o ile odniosłaby się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W przedmiotowej sprawie doszło do zmiany istotnych okoliczności faktycznych i w takiej sytuacji organ rozpoznając sprawę powtórnie winien postąpić tak, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego. Oczywiście nie zwalnia to organu z obowiązku kontroli – zachowania wymogów art. 35 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm.). W niniejszej sprawie Sąd nie zasądził zwrotu kosztów od organu na rzecz skarżącej Spółki. W istocie bowiem skarga została uwzględniona jedynie w nieznacznej części i to nie z powodów podniesionych w skardze. Ponieważ art. 206 P.p.s.a. dotyczy miarkowania kosztów, to w ocenie Sądu miarkowanie dotyczyć może zarówno części jak i całości kosztów.