IV SA/Po 727/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Miejsko-Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Na sesji w dniu [...] września 2010 r. Rada Gminy i Miasta [...] – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.p.r.") – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Miejsko-Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania (zwaną też dalej "Uchwałą"). Pismem z [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") – działając w oparciu o art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("Dz.U.2012.270") – wniósł skargę na Uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego: - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ("Dz.U. 2016.296") w zw. z art. 88 Konstytucji RP, przez zaniechanie opublikowania Uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 w zw. z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przez wskazanie w § 2 ust. 2 i 3 Uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez powierzenie w § 4 pkt 5 Uchwały Zespołowi Interdyscyplinarnemu opracowanie regulaminu jego prac; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez wskazanie w § 3 pkt 4 Uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, prawomocne skazanie wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Wskazując na powyższe uchybienia Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, wyjaśniając w uzasadnieniu, że w § 6 Uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia – tym samym przewidziano jej wejście w życie bez ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Tymczasem w orzeczeniu z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11 ( CBOSA), NSA jednoznacznie stwierdził, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Wobec tego niezachowanie wymagania w zakresie publikacji czyni taką uchwałę nieważną. Dalej Prokurator wytknął, że w § 2 ust. 2 i 3 Uchwały został wskazany skład zespołu interdyscyplinarnego, co jest niezgodne z zapisami art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 oraz art. 9a ust. 2 u.p.p.r. Delegacja ustawowa wynikająca z treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie daje Radzie Gminy żadnych uprawnień do kształtowania składu liczbowego i osobowego zespołu interdyscyplinarnego. Wynika on bezpośrednio z ustawy. Zgodnie z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. to wójt, burmistrz lub prezydent miasta mają uprawnienia do powoływania zespołu interdyscyplinarnego, a więc do decyzji o jego składzie personalnym. Regulacja zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie stanowi delegacji dla Rady do ustalania składu personalnego zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie do ustalenia zasad powoływania i odwoływania jego członków. Regulowanie przez Radę w uchwale materii należącej do kompetencji organu wykonawczego stanowi przekroczenie zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze, i stanowi działanie z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 20.04.1999 r., sygn. akt II SA/Wr 364/98). W ocenie Prokuratora niezgodnie z obowiązującymi przepisami zawarto ponadto w Uchwale rozwiązania odnoszące się do opracowania regulaminu organizacyjnego Zespołu. Powierzenie opracowania regulaminu samemu Zespołowi stanowi niedopuszczalną subdelegację, skoro według art. 9a ust. 15 u.p.p.r. określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu należy do rady gminy. Wskazany zapis nie mieści się w granicach ustawowego upoważnienia (wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/G1 82/15). Kolejnym uchybieniem Uchwały jest – zdaniem Prokuratora – zapis § 3 pkt 4, który umożliwia odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku prawomocnego skazania go wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Powyższe jest niedopuszczalnym rozszerzeniem ustawowego upoważnienia do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Kryterium "niekaralności" nie wchodzi w zakres normowania pojęć "tryb" lub "sposób" powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Kompetencje wynikające z tych ustawowych pojęć odnoszą się jedynie do procedury wyłaniania lub odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Nie stanowią natomiast upoważnienia do tworzenia przesłanek materialnoprawnych ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym. Tym samym treść § 3 pkt 4 Uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 29/11 i IV SA/Wr 120/11). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta [...] (dalej też jako "Burmistrz"), reprezentując Gminę i Miasto [...] – Radę Gminy i Miasta, wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że jego zdaniem zaskarżona Uchwała, określająca tryb i sposób powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunki jego funkcjonowania, nie zawiera norm postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, i może być uznana za wiążącą jako akt kierownictwa wewnętrznego. Powyższa Uchwała jest adresowana wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określa wyłącznie organizację instytucji gminnej i dlatego należy zaliczyć ją do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego, nie wymagającego publikacji. Jednocześnie Burmistrz przyznał, iż "faktycznie w par. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały dopuszczono się powtórzeń zapisów ustawowych związanych ze składem zespołu jednakże tego rozwiązania nie można uznawać za naruszenie delegacji ustawowej." W ocenie organu okoliczność ta, jak również inne wskazane w skardze zarzuty związane z odwołaniem członka zespołu czy delegacją do opracowania regulaminu prac, nie mogą stanowić powodów stwierdzania nieważności całej Uchwały. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. Skarżący podtrzymał wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej Uchwały Nr [...] Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. "w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Miejsko-Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania", Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym – którego przykłady przywołano także w skardze – ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które to podmioty mogą być jednak w jakiś sposób dookreślone) i który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 05.04.2002 r., I SA 2160/2001; z 22.11.2005 r., I OSK 971/2005; a także postanowienie WSA z 08.08.2017 r., IV SA/Po 659/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Należy wszakże zaznaczyć, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego nie oznacza konieczności wyraźnego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, iż uchwała rady gminy stanowi tego rodzaju akt (por. wyrok WSA z 21.02.2008 r., II SA/Ol 29/08, CBOSA). Zauważyć także należy, iż akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych lub ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r. o sygn. akt I OSK 669/06 (CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania powszechnie obowiązującą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który – zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie "u.o.a.n.") oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określające wyłącznie organizację i pracę Miejsko-Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie (zwanego też dalej "Zespołem"), to jednak w treści Uchwały można odnaleźć także normy powszechnie obowiązujące o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała jest bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład Zespołu. Postanowienia Uchwały są również niewątpliwie skierowane do (lub mogą oddziaływać na sferę prawną) podmiotów, spośród których przynajmniej część nie jest podporządkowana Radzie ani Burmistrzowi. Uchwała ta wykazuje więc cechy aktu prawa miejscowego. Takie też stanowisko w kwestii charakteru prawnego uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11 (CBOSA), i obecnie pogląd ten jest już powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok WSA z 08.11.2019 r., III SA/Kr 881/19, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia sądów). Należy zatem przyznać rację Skarżącemu, że zaskarżona Uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, powinna – zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. – zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także, jak każdy tego rodzaju akt, powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. zasadniczo nie powinno być krótsze niż 14 dni. W niniejszej sprawie żaden z tych wymogów nie został dochowany. Nie ulega wątpliwości, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego (w tym przypadku: uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania) zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna jako sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Przy tym nieważność ta odnosi się nie tylko do postanowień uchwały sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co expressis verbis wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jest jasne, że kontrolowana Uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, zawiera postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 6 stanowi, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" – a więc bez wymaganego w takim przypadku ogłoszenia w dzienniku urzędowym i bez zachowania vacatio legis. Uchybienie to skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności Uchwały. Okoliczność, że już sam fakt nieopublikowania zaskarżonej uchwały przesądza konieczność stwierdzenia jej nieważności, czyni zbędną merytoryczną ocenę pozostałych zarzutów skargi (zawartych w tiret 2–4 jej petitum), dotyczących naruszeń prawa materialnego, jakich Skarżący dopatrzył się w treści tej uchwały (por. wyrok WSA z 10.01.2019 r., IV SA/Wa 2699/18, CBOSA; por. też odpowiednio: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Dlatego jedynie ubocznie godzi się zauważyć, że w świetle bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych również te zarzuty, jak i zawarta w skardze argumentacja na ich poparcie, nie są pozbawione racji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.