IV SA/Po 73/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak AT Wnioskiem, który do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. złożony został w dniu [...] września 2006 r., skarżący Z.M. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 roku w kwocie [...] zł i [...] zł. W uzasadnieniu wniosku Z.M. podał, iż jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, szkody w uprawach rolnych i w użytkach rolnych w jego gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30% i zostały oszacowane przez komisję powołana przez wojewodę, a w jego gospodarstwie utrzymywane jest bydło zarejestrowane w rejestrze zwierząt gospodarskich. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...]działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. C. odmówił przyznania Z.M. wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) w zw. z §2 i §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 po. 11090) organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawca nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, tym samym nie spełnia kryterium określonego w §2 powołanego rozporządzenia. Z.M. zaskarżył powyższą decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, iż "składka KRUS jest opłacana zgodnie z treścią załącznika decyzji ZUS". Wyjaśnił, iż jest w wieku emerytalnym, KRUS nie płacił renty inwalidzkiej ani nie płaci emerytury za prace w rolnictwie, w związku z czym toczy się sprawa w Sądzie Okręgowym w K. Zdaniem odwołującego się podjęta decyzja jest niesłuszna, ponieważ Komisja nie sprawdzała zaistniałych szkód, a tylko spisała wnioski od rolników. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku podyktowania jest tym, że wnioskodawca nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, a zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy pomoc uzyskuje rodzina rolnicza, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem podlegającym takiemu ubezpieczeniu. Kolegium wskazało, że wnioskodawca pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i nie jest objęty przedmiotowym ubezpieczeniem. Wnosząc do tut. Sądu skargę na powyższą decyzję Z.M. podniósł, że odszkodowanie z tytułu poniesionych strat w rolnictwie przysługuje z powodu suszy, inni rolnicy pobierają renty i otrzymali zasiłek, on natomiast dysponuje emeryturą z ZUS w wysokości [...] zł, a ZUS uchyla się od płacenia mu emerytury i wcześniej renty, natomiast pobiera od niego [...] zł składki miesięcznie. Do skargi Z.M. załączył zaświadczenie o nadaniu mu numeru identyfikacyjnego jako producentowi rolnemu oraz odcinek otrzymanej emerytury z ZUS w wysokości [...] zł za m-c wrzesień 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana przez organ odwoławczy była wadliwa z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy dwóch aktów prawnych. Wydając decyzję pierwszoinstancyjną organ powołał art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), zgodnie z którymi zasiłek celowy może zostać przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 1), a zasiłek ten może zostać przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust.2). Drugim aktem prawnym powołanym przez ten organ było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 po. 11090). Pomimo przytoczenia przez organ I instancji przepisów zawartych w tych dwóch aktach prawnych, rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia. Organy obu instancji nie rozważyły bowiem możliwości przyznania stronie zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, choć bezspornym jest, iż skarżący odczuł negatywne skutki klęski żywiołowej, jaką była susza, która miała miejsce w 2006 roku. W sytuacji, gdy zdaniem organów skarżący nie spełniał kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, obowiązkiem organu I instancji było równoległe rozpatrzenie jego wniosku w oparciu o powołany w decyzji przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Pominięcie tych obowiązków uzasadnia postawienie organom obu instancji zarzutu rozpatrzenia sprawy z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.) i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd zauważa, iż przedmiotowe rozporządzenie z dnia 29 sierpnia 2006 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Art. 24 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Powyższa delegacja upoważniała więc Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i następnie do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki realizacji tego programu. Jednocześnie podjęcie tych działań miało na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Tak więc tą drogą ochroną mogły zostać objęte osoby, rodziny, grupy społeczne. Przedmiotowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. określało szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Tym samym na mocy delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji przedmiotowego programu. Powyższa delegacja nie uprawniała natomiast do dalszego różnicowania rolników i ich rodzin, wychodząc przy tym poza kryteria ustanowione w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis §2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. stanowi, iż pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Tym samym legislator dokonał w tym akcie dalszego różnicowania zasad przyznawania pomocy, dzieląc rolników (jako grupę społeczną, zawodową) oraz rodziny prowadzące gospodarstwa rolne na rolników podlegających obowiązkowemu ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu oraz na niepodlegających takiemu obowiązkowi (a więc tworząc podgrupy w ramach jednej grupy społecznej, zawodowej) lub dzieląc rodziny rolnicze na takie, w których choć jeden ich członek podlega przedmiotowemu ubezpieczeniu oraz w których takiej osoby nie ma (a więc przyjmując wskazane kryterium z pominięciem obiektywnego czynnika, jakim jest utrzymywanie się takich rodzin wyłącznie z pracy na roli. Skoro bowiem kryterium to wymaga, aby tylko jeden z członków rodziny podlegał takiemu ubezpieczeniu, to w domniemaniu pozostali jej członkowie mogą podlegać ubezpieczeniu pracowniczemu, a wówczas pomoc jest także przyznawana). W konsekwencji w oparciu o wskazany przepis rozstrzygające sprawę organy administracji publicznej uznały, iż skarżący nie zostanie objęty pomocą społeczną z tego tytułu, bowiem pobiera emeryturę z ZUS i nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podstawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok SN z dnia 09.06 2005 r. sygn. V KK 41/05, publ. OSNKW 2005/9/83). Tym samym Sąd rozpatrujący konkretną sprawę administracyjną może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, którym powyższa norma została naruszona. Takim przepisem w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę jest §2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155 po. 11090) w zakresie, w jakim uzależnia uzyskanie pomocy od spełniania warunku podlegania ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, iż w tym zakresie przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Stąd we wskazanym zakresie Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę powołanego przez organy obu instancji przepisu nie zastosował, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na rozpatrzenie sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazać nadto należy, iż celem i istotą wszystkiego rodzaju ubezpieczeń społecznych jest zagwarantowanie utrzymania w razie starości czy utraty zdolności do zapewnienia sobie warunków egzystencji w związku ze stanem zdrowia, zatem nie ma potrzeby obejmować dodatkowym ubezpieczeniem tych okresów, w których cel zabezpieczenia jest osiągnięty (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 24.06.1998 r. sygn. akt II AUa 497/98 publ. OSA 1999/1/3). Tym samym okoliczność, że skarżący pobiera emeryturę z ZUS nie oznacza, że nie jest on rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, lecz tylko nie podlega on temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, bowiem cel ubezpieczenia społecznego jaki wynika z tych przepisów został już osiągnięty – skarżący pobiera emeryturę z ZUS, co oznacza, że zabezpieczenie to ma zapewnione. Skoro wiec zbędnym jest podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego rolników z mocy ustawy, to skarżący nie może ponosić negatywnych skutków braku podlegania takiemu obowiązkowi. Wskazać przy tym należy, iż skarżący sam prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni ponad [...] ha, jest przy tym osobą starszą i samodzielnie gospodarującą, a otrzymywana przez niego emerytura z ZUS jest w niewielkiej wysokości, poniżej minimum socjalnego. Tym samym skutki suszy niewątpliwie mają wpływ na poziom życia tej jednoosobowej rodziny rolniczej oraz funkcjonowanie tego gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu powyższe okoliczności organ pomocowy powinien rozważyć rozpatrując wniosek skarżącego, bowiem dokonując rozdziału środków finansowych otrzymanych z budżetu Państwa na złagodzenie skutków suszy ma daleko większe możliwości uwzględnienia wniosków złożonych przez osoby, które w świetle przepisów rozporządzenia wykonawczego przedmiotową pomocą nie mogły zostać objęte. Pominięcie rozważenia powyższych kwestii naraża organ administracji rozpatrujący niniejszą sprawę na zarzut rozpatrzenia sprawy z naruszeniem zasady ogólnej zawartej w art. 7 k.p.a., tj. rozpatrzenia sprawy z pominięciem interesu strony oraz interesu społecznego, jak również zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 6 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, iż wynikające z tych przepisów wskazanie postępowania organów administracji działających w sferze "luzów decyzyjnych" nakazywało rozpatrzenie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11.06.1981 r. sygn. I SA 820/81). Sąd podkreślił, iż zbieg interesu indywidualnego, grupowego i publicznego uzasadniał w konkretnej sprawie udzielenie ulgi w spłaceniu należności podatkowych. Wskazać należy, iż zasada równego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób porównywalny wyrażona została także w tezie wyroku z dnia 10.09.2002 r. sygn. IV SA 1141/02, iż "interes ogólny nie jest jedynym, który należy uwzględniać i nie ma on charakteru nadrzędnego nad innymi dobrami, a obowiązkiem organu jest wyważenie wszystkich uwarunkowań". Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawie Sąd zauważa, iż w przypadku skarżącego pozbawienie go dostępu do środków finansowych zapewnionych w celu złagodzenia rolnikom skutków suszy w oparciu o kryterium przyjęte przez Radę Ministrów może doprowadzić do upadku jego gospodarstwa i w konsekwencji wobec otrzymywania niskiej emerytury może on zostać zmuszonym do korzystania w przyszłości ze środków pomocy społecznej. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku przyzna skarżącemu wnioskowaną pomoc. /-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak za nieobecnego sędziego D. Rzyminiak- Owczarczak AT