IV SA/Po 730/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 36, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12-13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych), uchwały Rady Miasta [...] z dnia 25 maja 2004 r. nr XLV/469/IV/2004 (dalej jako Uchwała) w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta [...], nałożył na "Administracja Domu W. W." karę pieniężną w kwocie 63.965,40 złotych za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przy ulicy [...] w [...], w okresie od dnia 26 maja 2007 r. do dnia 21 maja 2008 r. Organ wskazał, że przeprowadzona w dniu 10 maja 2007 r. kontrola pasa drogowego ulicy [...] wykazała zajęcie pasa na powierzchni 17,67 m2 pod roboty budowlane – rusztowanie. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej dnia [...] maja 2007 r. organ I instancji wydał w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzję nr [...] nakładającą obowiązek przywrócenia zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nakładającą karę pieniężną w kwocie 2.827,20 złotych za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] maja 2007 r. Rozpoznając odwołanie W. W. od decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt II SA/Po 41/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] nałożył na W. W. karę pieniężną w wysokości 63.965, 40 złotych za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przy ulicy [...] w okresie od dnia 26 maja 2007 r. do dnia 21 maja 2008 r. na powierzchni 17,67 m2. Rozpoznając wniesione przez W. W. odwołanie SKO w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] nałożył na W. W. karę pieniężną w wysokości 63.965, 40 złotych za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przy ulicy [...] w okresie od dnia 26 maja 2007 r. do dnia 21 maja 2008 r. na powierzchni 17,67 m2. Rozpoznając wniesione przez stronę odwołanie, SKO w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który ww. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 63.965, 40 złotych. Uzasadniając decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. organ I instancji wskazał, że szczegółowe zasady ustalania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zostały określone w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 4 tej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). Ponieważ ulica na której strona zajęła pas drogowy jest drogą zarządzaną przez jednostkę samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały. Zgodnie z § 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 25 maja 2004 r. nr XLV/469/IV/2004 za prowadzenie robót w pasie drogowym drogi powiatowej stawka wynosi 1 zł/m2 za jeden dzień. Wskazując okres czasu, przez który pas drogowy był zajęty – 362 dni, organ I instancji zaznaczył, że jako ostatni dzień tego okresu przyjęto datę ostatniej wizji lokalnej, potwierdzającej zajęcie pasa drogowego. W odwołaniu od opisanej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. strona napisała, że budynek przy ul. [...] wymagał natychmiastowego remontu. Na chodnik spadały duże fragmenty elewacji zagrażając zdrowiu przechodniów. Z uwagi na brak środków została zawarta umowa z [...] zgodnie z którą środki uzyskane z reklam eksponowanych na rusztowaniu posłużyły finansowaniu remontu elewacji kamienicy. Z treści umowy jednoznacznie wynika, że odwołujący się nigdy nie był właścicielem rusztowania. Do spółki należał obowiązek rozstawienia rusztowania, co wiązało się z zajęciem pasa drogowego a więc i uzyskaniem stosownych zezwoleń. Ponieważ budynek wymagał natychmiastowego remontu zgodnie z art. 40 ust. 14 ustawy o drogach publicznych w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym właściciel nie ma obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Ustawa nie precyzuje kogo należ rozumieć pod pojęciem "prowadzącego roboty", zatem ustalenie takiego podmiotu należy do organów administracji. Organ i instancji nie dokonał takich czynności, ograniczając się do nałożenia kary pieniężnej na stronę, podczas gdy remontem elewacji oraz wszelkimi formalnościami, również tymi związanymi z uzyskaniem stosownych pozwoleń miała zająć się spółka, która powinna być stroną tego postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Kolegium wskazało, że poza sporem w sprawie jest okoliczność zajęcia pasa drogowego bez wymaganej zgody zarządcy drogi. Argumentacja zawarta w odwołaniu jest nieuzasadniona, bowiem odpowiedzialność za brak zgody na zajęcie pasa drogowego ponosi właściciel, względnie administrator kamienicy przyległej do pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych to inwestor zobowiązany jest do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Obowiązek wskazania inwestora prowadzonych robót związany jest z koniecznością wskazania adresata decyzji, który jednocześnie ponosi odpowiedzialność za prowadzone roboty. Nadto, chociaż odwołujący się został skutecznie zawiadomiony o postępowaniu, nie przedstawił żadnego oświadczenia powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o konieczności niezwłocznego i natychmiastowego wykonania robót, które uzasadniałoby zajęcie pasa bez ubiegania się o stosowne zezwolenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. W. napisał, że umowa wynajmu przez skarżącego na rzecz spółki "[...]" powierzchni reklamowej nie obejmowała swoim zakresem żadnych prac a tym bardziej takich, w których skarżący byłby inwestorem. Z treści umowy jednoznacznie wynika, że stanowiący jednorazowy koszt montaż oraz demontaż rusztowania pokrywany będzie przez najemcę oraz, że to najemca zobowiązany jest do uregulowania płatności wynikających z tytułu dzierżawy rusztowania oraz zajęcia pasa ruchu. Skarżący podkreślił, że jedynie wynajmował powierzchnię reklamową i nie może zostać określony jako inwestor umieszczenia rusztowania w pasie drogowym. Nadto wskazał, że nigdy nie miał zarejestrowanej działalności gospodarczej pod nazwą "administracja domu W. W." i jest to jedynie nazwa pomocnicza, zatem decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu nie posiadającego legitymacji biernej do występowania w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że został zajęty pas drogowy a zarządca drogi nie udzielił zezwolenia na zajęcie tego pasa w przedmiotowym miejscu. Skarżący nie kwestionuje, że posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością przed którą został zajęty pas drogowy – budynkiem znajdującym się w [...], kwestionuje natomiast ustalenie, że stroną niniejszego postępowania jest właśnie on. W myśl art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1). W myśl art. 40 ust. 3 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kolejne ustępy art. 40 określają sposób ustalania tej opłaty w odniesieniu do poszczególnych form zajęcia pasa drogowego. W przepisie zawartym w art. 40 ust. 12 ustawodawca zastrzegł, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty "zwykłej". Skarżący powołując się na umowę cywilnoprawną sugeruje, że w niniejszej sprawie inwestorem była spółka, zatem to spółka powinna być biernie legitymowana w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W ocenie Sądu jest to twierdzenie nieuzasadnione. Bez znaczenia przy ustalaniu legitymacji skarżącego do bycia stroną w postępowaniu jest to, czy skarżący w swoim imieniu zlecił ustawienie rusztowania, czy zawarł umowę i przeniósł na stronę umowy poszczególne obowiązki związane z tym, aby rusztowanie zajęło pas drogowy przed budynkiem skarżącego. Dla organów administracji nieistotna jest również kwestia własności samego rusztowania, oświetlenia itd. Umowa jest instrumentem prawa cywilnego i co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, a nie organ administracji publicznej, który wykonuje bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym kserokopii zdjęć fotograficznych rusztowania oraz kopii umowy zawartej przez skarżącego ze spółką wynika jednoznacznie, że rusztowanie przymocowane jest do elewacji budynku który należy do skarżącego, a sam skarżący jako strona umowy pobierał comiesięczny czynsz, uiszczany przez spółkę. Umowa nie ma wpływu na zmianę legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu organy administracji, prowadząc postępowanie o nałożenie kary pieniężnej trafnie pominęły spółkę, "[...]" koncentrując się na właścicielu nieruchomości. Bezzasadny jest również zawarty w skardze zarzut skierowania decyzji organu I instancji do podmiotu niewymienionego w art. 29 kpa. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony postępowania, zaś stroną postępowania, odpowiednio do przepisu art. 28 kpa jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stanowi art. 29 kpa, stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Tylko takie osoby mogą formalnie dochodzić swego interesu prawnego na drodze postępowania administracyjnego. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2305/06 (dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego) przywołując wcześniejsze orzecznictwo, stroną postępowania administracyjnego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest zawsze tylko przedsiębiorca, tzn. określona osoba fizyczna lub prawna prowadząca tę działalność. Firma prowadzona przez osobę fizyczną nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wynikająca z przepisów prawa okoliczność, iż osoba fizyczna działa pod określoną firmą, a firma ta podlega wpisowi do ewidencji, stanowiąc wraz z innymi danymi o zakresie tego wpisu, nie może mieć wpływu na to, że stroną postępowania administracyjnego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest zawsze tylko przedsiębiorca, tzn. określona osoba fizyczna lub prawna prowadząca tę działalność. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, decyzja organu I instancji skierowana do "Administracja Domu W. W." jednoznacznie określa osobę fizyczną – stronę postępowania. Określenie "administracja domu" jest zbędne, jednak nie jest to uchybienie które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym tylko na marginesie Sąd wskazuje, że autor skargi stwierdza, iż skarżący pod tą nazwą nie ma zarejestrowanej działalności gospodarczej. W świetle przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych wobec zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia na zarządcy drogi ciążył, wynikający z ustawy, obowiązek prawny nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Analizując ustalenia organów administracji co do czasookresu zajęcia pasa drogowego należy zauważyć, że organy administracji korzystnie dla skarżącego przyjęły jego datę końcową (data ostatniej wizji lokalnej), odstępując od drobiazgowego ustalania, w którym dniu rusztowanie zostało faktycznie rozebrane. Skarżący nie zakwestionował ani ilości dni ani obliczonej przez organ powierzchni zajętego pasa drogowego. Sąd stwierdza, że kara pieniężna obliczona jest prawidłowo. Sądowi znany jest z urzędu wyrok wydany w sprawie IV SA/Po 611/10, którym WSA w Poznaniu uchylił decyzje odmawiające W. W. zgody na zajęcie chodnika przez postawienie rusztowania w okresie od 01 maja 2007 r. do 30 listopada 2007 r. przy czym należy zaznaczyć, że wskazane orzeczenie nie ma związku z decyzją kontrolowaną przez Sąd w niniejszej sprawie. W tym stanie sprawy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.