IV SA/Po 731/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w K. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] znak: [...] Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. ([...]) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. ([...]) Dyrektora Zakładu Karnego w K. odmawiającej R. S. udostępnienia informacji publicznej obejmującej przekazanie kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2019. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w poniżej udokumentowanych okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. (podana na wniosku data jego sporządzenia) R. S. (dalej także jako "Wnioskodawca" albo "Skarżący") wniósł do Dyrektora Zakładu Karnego w K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2019 (k. 6 akt adm.). Wezwaniem z dnia [...] czerwca 2021 r. ([...]) Dyrektor Zakładu Karnego w K. zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny, a to w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W wezwaniu wskazano także, że niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniać będzie wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. (k. 4 akt adm.). W motywach uzasadnienia wezwania, organ argumentował, że biorąc pod uwagę treść wniosku z dnia [...] maja 2021 r. żądane informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że przygotowanie informacji obejmującej okres jednego roku (2019) działalności Zakładu Karnego w K. będzie wymagało dokonania przeglądu i analizy wszystkich skarg rozpatrywanych w Zakładzie Karnym w roku 2019, których łącznie było "około 500", a następnie wyłonienie z nich tylko tych skarg, które uznano za zasadne bądź częściowo zasadne, dokonanie anonimizacji występujących na nich danych osobowych i sporządzenie ich kopii. Oznacza to, że żądane informacje należy zakwalifikować jako informację przetworzoną. Dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że przemawia za tym szczególny interes publiczny. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Skarżący oświadczył, że nie zgadza się z kwalifikacją żądanej informacji jako przetworzonej (k. 9 akt adm.) Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. ([...]) Dyrektor Zakładu Karnego w K. odmówił R. S. udostępnienia informacji publicznej działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). W motywach uzasadnienia organ przywołał wcześniej wyrażone stanowisko na temat tego, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Dodatkowo zwrócono uwagę, że Skarżący w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2021 r. nie wykazał, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. R. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji (k. 1 akt adm.) domagając się jej uchylenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. ([...]) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. ([...]) Dyrektora Zakładu Karnego w K. odmawiającej R. S. udostępnienia informacji publicznej obejmującej przekazanie kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2019. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w chwili złożenia wniosku z dnia [...] maja 2021 r. informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała. Warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych. Zauważono, że w 2019 r. złożono "około 500" skarg, z których należałoby następnie wybrać te, które zostały uznane za zasadne oraz częściowo zasadne, a następnie poddać je anonimizacji. To generowałyby konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co nie pozostałoby bez wpływu na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej. W konsekwencji organ uznał, że wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji przetworzonej. To uzasadniło, w ocenie organu II instancji, wezwanie Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania wnioskowanej informacji, czego wnioskodawca nie uczynił. Dodatkowo, organ ocenił, że wnioskodawca nie ma indywidualnej, realnej i konkretnej możliwości wykorzystania żądanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. W przewidzianym prawem terminie R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] lipca 2021 r. (o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Dyrektora Zakładu Karnego w K.. W skardze zawarto wniosek o przyznanie prawa pomocy, który został rozpatrzony i na mocy postanowienia referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. IV SPP/Po 138/21 Skarżącego zwolniono od kosztów oraz odmówiono ustanowienia radcy prawnego. postanowienie to stało się prawomocne z dniem14 września 2021 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej również jako: u.d.i.p.). Podkreślić też trzeba, że jakkolwiek na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają generalnie zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735 – dalej jako: "k.p.a."), to wyjątek w tym zakresie stanowi art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który przewiduje, że przepisy k.p.a. znajdą zastosowanie w sytuacji wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w tym zakresie. W judykaturze przyjmuje się przy tym, i Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, stanowisko to podziela, że, wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nakazującego stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji wskazanych w ust. 1 tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to konieczność stosowania się do zasad tego postępowania, m.in. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek wydania decyzji występuje jednakże dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy - żądana informacja ma charakter informacji publicznej, i podmiotowy - istnieje podmiot zobowiązany. W związku z powyższym w sytuacji gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek należy stosować przepisy postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 705/17). Tym samym stosowanie przepisów k.p.a. na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. winno odnosić się również do oceny przesłanek na podstawie których organ decyduje się na wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. w przypadku niniejszej sprawy organ winien zgodnie z zasadami k.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i udokumentować, czy istotnie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. w okolicznościach badanej sprawy organ powinien udokumentować, że wnioskowana informacja rzeczywiście stanowi informację przetworzoną. Przypomnieć bowiem należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. III OSK 2304/21). Zauważyć trzeba, że w okolicznościach badanej sprawy decyzje odmowne obu instancji nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej. Organy gołosłownie wskazały, że żądana informacja w postaci zanonimizowanej kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczących Zakładu Karnego w K., które zostały uznane za zasadne i częściowo zasadne w roku 2019 – stanowi informację przetworzoną. Stanowisko organów uzasadnione zostało faktem złożenia w 2019 r. "około 500" skarg. Już ta przybliżona jedynie liczba skargi podawana przez organy obydwu instancji dowodzi, że nie ustalono nawet dokładnie ile konkretnie skarg złożono w 2019 r. Dalej organy wyjaśniły, że wyłonienie tylko skarg uznanych za zasadne, bądź częściowo zasadne, dokonanie anonimizacji danych osobowych oraz sporządzenie kopii tych skarg uzasadnia zakwalifikowanie wnioskowanej przez R. S. informacji, jako informacji przetworzonej. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonych decyzjach oraz dokumentacji akt sprawy, stanowisko organów należy uznać co najmniej za przedwczesne. Po pierwsze, za jednoznacznie sprzeczną z wolą ustawodawcy należałoby uznać wykładnię przepisów u.d.i.p., prowadzącą do wniosku, że organ na którym ciąży prawny obowiązek gromadzenia konkretnych informacji (np. o sposobie załatwienia skargi), który całkowicie dowolnie nie realizuje swojego prawnego obowiązku, ma następnie prawo z faktu swojego własnego zaniechania wywodzić konsekwencje niekorzystne dla wnioskodawcy (tj. domagać się od niego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, powołując się na status informacji przetworzonej). Taka sytuacja w prosty sposób mogłaby prowadzić do obejścia prawa, kiedy organy celowo rezygnowałyby z gromadzenia pewnych danych, tylko po to aby w przypadku wniosku o ich udostępnienie powoływać się na status informacji przetworzonej i żądać od wnioskodawców wykazania interesu publicznego. Należy zwrócić uwagę, że informacja przetworzona jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu, a powstanie informacji przetworzonej jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, służącego przygotowaniu specjalnie dla wnioskodawcy informacji, wedle wskazanych przez niego kryteriów Przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 09 listopada 2021 r. sygn. III OSK 4552/21). Stanowisko to jest prezentowane w judykaturze konsekwentnie (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, wyrok NSA z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, wyrok z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13). Mając na uwadze powyższe należy zatem zwrócić uwagę, że sposób załatwiania skarg osób osadzonych w zakładach karnych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. 2013, poz. 647 – dalej jako: "rozp.2003"). Z tego aktu prawnego wynika ciążący na organie obowiązek ewidencjonowania skarg i sposobu ich załatwienia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że na podstawie § 11 ust. 1 i 2 rozp.2003 ewidencję skarg - wpływających - do jednostki organizacyjnej prowadzi wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik tej jednostki organizacyjnej albo określona komórka organizacyjna, przy czym ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Ponadto na podstawie § 11 ust. 4 rozp.2003 wzór dziennika, określa załącznik rozporządzenia. Analiza wzoru (załącznik do rozp.2003) "Dziennika skarg" (próśb i wniosków) wskazuje, że stanowi on tabelę składającą się z 15 kolumn. Kolumny oznaczone numerami 10-14 dotyczą "Załatwień" skarg, a kolumna 14 "Sposób" załatwienia skargi. Jak wynika z treści § 11 rozp.2003 nie jest prawem, ale obowiązkiem każdej jednostki organizacyjnej nie tylko prowadzenie ewidencji skarg - wpływających - do jednostki organizacyjnej (ust. 1), ale również prowadzenie tej ewidencji w formie dziennika (ust. 2), wg określonego w załączniku do rozp.2003 wzoru (ust. 4). Z rozp.2003 wynika, że w Dzienniku skarg, w kolumnie 14, powinna znajdować się informacja na temat sposobu załatwienia każdej ze skarg wpływających do danej jednostki organizacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika, czy Zakład Karny w K. skorzystał z danych zawartych w Dzienniku skarg tej jednostki, ani aby nie miał możliwości (a jeśli tak, to z jakich przyczyn, ani czy były to przyczyny niezależne od organu) tego uczynić. Dane zawarte w kolumnie nr 14 Dziennika skarg (prowadzonego wg urzędowego wzoru), powinny umożliwiać ustalenie (i udokumentowanie) w prosty i nie budzący wątpliwości sposób, czy informacja o udzielenie której zwrócił się Skarżący stanowi informację przetworzoną. Należy zwrócić uwagę, że prawo tworzy pewne standardy postępowania ze skargami osób osadzonych, służące m.in. transparentności i efektywności postępowań nimi inicjowanych. Należy zauważyć, że ustawodawca zadecydował o wprowadzeniu przesłanki istotnego szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) w bardzo konkretnym celu, tj. ochrony porządku publicznego, który w doktrynie rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych, poprzez angażowanie organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016). Należy jednak zauważyć, że o takiej sytuacji nie można mówić, kiedy to nie wnioskodawca, a prawodawca nakłada na organ obowiązek ewidencjonowania danych na temat sposobu załatwiania skarg osób osadzonych. Co do zasady zatem, jeżeli organ wywiązywałby się z ciążącego na nim prawnego obowiązku prowadzenia Dziennika skarg, wg. określonego w rozporządzeniu wzoru, to ustalenie ile skarg w 2019 r. zostało uznanych za zasadne lub częściowo zasadne powinno być stosunkowo proste. Przecież dane zawarte w kolumnie 14. Dziennika skarg (prowadzonego według urzędowego wzoru) powinny umożliwić stosunkowo łatwe i szybkie ustalenie takich skarg (tym bardziej, jeśli Dziennik byłby prowadzony w formie elektronicznej). W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na weryfikację stanowiska organów, co do charakteru wnioskowanej informacji jako przetworzonej, co powoduje, że zaskarżone decyzje wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko organów wydaje się uzasadniać sama deklaracja - również nieudokumentowana w aktach sprawy - że w 2019 r. wpłynęło "około 500" skarg, a wyłonienie z nich tych skarg, które uznano za zasadne bądź częściowo zasadne oraz dokonanie anonimizacji występujących na nich danych osobowych i sporządzenie kopii odpowiedzi na nie, powoduje, że wniosek złożony w niniejszej sprawie dotyczy informacji przetworzonej. Na zakończenie należy dodać, że Sądowi z urzędu znana jest sprawa skargi zarejestrowanej pod sygn. IV SA/Po 229/21, jednakże Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym nie podziela stanowiska, jakoby - a priori - należało przyjmować konieczność analizowania każdej pojedynczej skargi we wskazanym przez Skarżącego okresie, odrzucając - bez jakiegokolwiek uzasadnienia ze strony organów - możliwość ustalenia w oparciu o dziennik skarg - samej tylko liczby - skarg, które okazały się być w danym okresie w całości lub w części zasadne. Nakład pracy przy anonimizacji i sporządzeniu wnioskowanych kopii, pozostaje natomiast kwestią wtórną, wprost determinowaną, wcześniejszymi ustaleniami, co do - liczby skarg - które okazały się być w danym okresie w całości lub w części zasadne. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy, w istocie nie wyjaśniono na jakiej podstawie organy ustaliły, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a w konsekwencji że ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie udokumentowanie w aktach sprawy poczynionych ustaleń faktycznych, dotyczących liczby skarg, które w 2019 zostały uznane za zasadne i częściowo zasadne. W tym celu organ posłuży się prowadzoną ewidencją. Jeżeli organ ponownie stwierdzi, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, to ustalenia te udokumentuje w aktach sprawy, w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjej. Jeżeli natomiast pozostające w dyspozycji organu ewidencje nie dostarczają niezbędnych danych, organ wyjaśni to szczegółowo, wskazując przyczyny takiego stanu rzeczy.