IV SA/Po 732/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk – Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XXII/288/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XXII/288/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Piły w rejonie ul. Kamiennej (Kamienna 2 - wodociąg) - w całości; 2. zasądza od Miasta Piły na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XXII/288/12 (dalej: "Uchwała") Rada Miasta Piły (dalej: "Rada Miasta") uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ul. Kamiennej (Kamienna 2 - wodociąg), zwany dalej "Planem". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2012 r. poz. 3802 i weszła w życie z dniem 26 września 2012 r. Skargą z dnia 25 czerwca 2013 r., znak: KN-I.0552.18.2013.5, Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda"), zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, r.pr. A. E. W., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o stwierdzenie nieważności ww. Uchwały oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że gmina realizując przysługujące jej władztwo planistyczne ma prawo uchwalać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), ale jedynie przy zachowaniu zasad i trybu jego sporządzenia określonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie "u.p.z.p."). Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten, jak podkreślił pełnomocnik Skarżącego, znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: "Rozporządzenie"), na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Pełnomocnik Skarżącego wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 Uchwały, na terenie infrastruktury technicznej, oznaczonym symbolem Ki, dopuszczono realizację obiektów budowlanych, natomiast w § 5 ust. 1 pkt 6 Uchwały przyjęto maksymalną wysokość budynków na poziomie 10 m. Dla ww. budynków nie ustalono linii zabudowy i dopuszczalnej geometrii dachów, w związku z czym naruszono cytowane przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia. Pełnomocnik zastrzegł, że obowiązek zawarcia w m.p.z.p. zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a więc m. in. parametrów zabudowy, nie jest wprawdzie bezwzględny, jednakże pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza to, że m.p.z.p. musi zawierać ustalenia, o których mowa w wskazanym przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Dopuszczenie zabudowy w przedmiotowym planie miejscowym rodzi obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w odniesieniu do geometrii dachów oraz linii zabudowy. W przypadku zaskarżonego planu miejscowego powyższy wymóg nie został dopełniony. Strona skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, że zgodnie z rozstrzygnięciem Rady Miasta z 26 czerwca 2012 r. o sposobie realizacji zapisanych w m.p.z.p. inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasad ich finansowania, a także z załączoną do dokumentacji planistycznej Prognozą Skutków Finansowych, realizacja ustaleń przedmiotowego planu miejscowego nie wywołuje skutków finansowych dla budżetu Miasta. W ocenie Skarżącego zapisy te budzą wątpliwości, biorąc pod uwagę fakt, że teren objęty ustaleniami planu przeznaczony został pod infrastrukturę techniczną – budynek hydroforni i zbiorników wody pitnej, niezbędnych dla zapewnienia właściwego ciśnienia wody w sieci zasilającej Osiedle Gładyszewo. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Piły (dalej: "Prezydent Miasta") wniósł o jej uwzględnienie. Wyjaśnił, że organ podziela stanowisko Skarżącego i już wcześniej przystąpił do opracowania nowego m.p.z.p. Mianowicie w dniu 30 października 2012 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XXV/332/12 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie Gładyszewo, obejmującym m.in. teren, na którym obowiązuje zaskarżony plan miejscowy. Na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, przyznając, że rzeczywiście w zaskarżonym planie miejscowym doszło do wytkniętego przez Wojewodę pominięcia wymogu określenia linii zabudowy i geometrii dachów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wskazać, że skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.). W niniejszej sprawie organ nadzoru w ustawowym terminie nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały, a sama Uchwała została opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym i weszła w życie. W związku z tym Wojewoda był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Co istotne, organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie tej regulacji nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 1, poz. 7; postanowienie WSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W tym stanie rzeczy skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego lub terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) albo akt organów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała jako podjęta w przedmiocie m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony m.p.z.p. jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Odnosząc się do pierwszego z dwóch zarzutów skargi – dotyczącego braku w zaskarżonym Planie określenia linii zabudowy i dopuszczalnej geometrii dachów – Sąd stwierdza, że zasadnie pełnomocnik Wojewody wskazał na przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz uszczegóławiającego go § 4 pkt 6 Rozporządzenia, jako znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy podkreślić, że zasadą pozostaje obowiązek ujmowania w m.p.z.p. wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., rozumiany jako co najmniej obowiązek ustosunkowania się do każdego z nich (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, uw. 6 do art. 15). W modelowym ujęciu oznacza to, że w przypadku zamiaru odstąpienia od uregulowania któregokolwiek z tych zagadnień, w planie miejscowym winna znaleźć się stosowna wzmianka (taka, jak np. zawarta w § 2 ust. 2 Uchwały), zaś na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji i utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że intencją Prezydenta Miasta, jako organu gminy, który przygotował projekt zaskarżonego Planu, oraz intencją Rady Miasta, która ów Plan uchwaliła, było dopuszczenie możliwości wznoszenia budynków na obszarze objętym Planem. Świadczy o tym zwłaszcza określenie w zaskarżonym Planie maksymalnej wysokości budynków (§ 5 ust. 1 pkt 6 Uchwały). Skoro zaś, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w m.p.z.p. określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy, wskaźniki zagospodarowania terenu oraz linie zabudowy, a ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie geometrii dachu (§ 4 pkt 6 Rozporządzenia), to obowiązkiem organów planistycznych Miasta było uregulowanie w zaskarżonym Planie również tych zagadnień, a przynajmniej ustosunkowanie się do nich w sposób wyżej wskazany. Z tego obowiązku organy się nie wywiązały, co nakazuje przyjąć, że pominięcie w Planie określenia wskazanych parametrów nie było intencjonalnym, obiektywnie uzasadnionym działaniem, lecz następstwem błędu. Zgłoszony przez Prezydenta Miasta w odpowiedzi na skargę oraz podtrzymany przez pełnomocnika organu na rozprawie wniosek o uwzględnienie skargi, interpretację tę tylko potwierdza. W konsekwencji odstąpienie w zaskarżonej Uchwale od ustalenia linii zabudowy i dopuszczalnej geometrii dachów trzeba ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością aktu. Ponieważ uchybienie to (pominięcie legislacyjne) w istocie dotyczy całego, jednolitego obszaru objętego Planem, to wskazana wadliwość rozciąga się na całą Uchwałę. Jako chybiony Sąd ocenia natomiast drugi z zarzutów Wojewody, odnoszący się do prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, załączonej do dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza m.in. prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. Z prognozy powinna wynikać wysokość kosztów lub przychodów będących finansową konsekwencją ustanowienia nowych warunków zagospodarowania przestrzennego. Przykładowe ("w szczególności") wyliczenie elementów takiej prognozy znalazło się w § 11 Rozporządzenia. Analizując charakter prawny omawianej prognozy Sąd podziela pogląd, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Nie ma ona charakteru wiążącego, normatywnego, pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej, która nie podlega opiniowaniu ani uzgadnianiu przez właściwe organy (por.: wyroki WSA z 01.02.2007 r., IV SA/Wa 2064/06 oraz z 14.06.2012 r., II SA/Op 114/12, CBOSA; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 17 Nb 14; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 11 do art. 17). W konsekwencji ewentualna wadliwość prognozy skutków finansowych sama w sobie nie przekłada się na wadliwość m.p.z.p. i nie stanowi istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por.: wyrok WSA z 14.06.2012 r., II SA/Op 114/12, CBOSA; I. Zachariasz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu..., uw. 11 do art. 17). Nie można zatem skutecznie podważyć m.p.z.p. z tego powodu, że prognoza skutków finansowych "nie budzi zaufania" organu nadzoru lub strony skarżącej obowiązujący plan miejscowy. Ten zarzut Wojewody okazał się bezzasadny. Tym bardziej, że wątpliwa wydaje się w ogóle konieczność kalkulowania w prognozie kosztów, przewidzianej w planie, budowy infrastruktury technicznej, w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – organ planistycznych postanowił nie rozstrzygać o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania (zob. załącznik nr 3 do Uchwały). Zarazem nie sposób takiej decyzji kwestionować, skoro w świetle art. 35 u.p.z.p., co do zasady, brak prawnego obowiązku właścicieli nieruchomości dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu na zgodny z przeznaczeniem określonym w uchwalonym planie miejscowym (por. I. Zachariasz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu..., uw. 1 do art. 35). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 ust. 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku, uwzględniając należne wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), w wysokości 240 zł.