IV SA/Po 733/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwów Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z siedzibą w W., G. W. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciwy. Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2021r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( zwany dalej "WINB" lub "organ II instancji" uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( zwanego dalej "PINB" lub " Organ I instancji) w W. z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...] (znak [...]) o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności z obowiązującymi przepisami wybudowania studzienki oznaczonej jako S1, podłączonej do rurociągu kanalizacji sanitarnej ks 150, zaprojektowanego w pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1993r. znak sprawy [...] jako rurociąg fi 160 od studzienki S1 w kierunku południowym przebiegającego przez działkę ozn. nr geodezyjnym [...] w m. W.. Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. w dniu [...] sierpnia 1993r., znak [...] , wydał decyzję o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej ul. [...], D. , D. , S. przepompowni oraz zbiornika awaryjnego. PINB na podstawie zgromadzonej dokumentacji oraz ustaleń kontroli z dnia [...] maja 2021r. i z dnia [...] czerwca 2021r., ustalił, że w trakcie budowy nastąpiło przesunięcie studzienki S1, która obecnie jest zlokalizowana na działce [...]. Konsekwencją przesunięcia studzienki S1 jest zmiana lokalizacji rurociągu kanalizacji sanitarnej ks 150, który również był objęty tym samym pozwoleniem na budowę. Pismem z dnia [...] czerwca 2021r. PINB zawiadomił strony o zmianie zakresu postępowania administracyjnego, wskazując, że toczyć się ono będzie w sprawie sprawdzenia zgodności z obowiązującymi przepisami wybudowania studzienki oznaczonej jako S1, podłączonej do rurociągu kanalizacji sanitarnej ks 150, zaprojektowanego w pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1993r. znak sprawy [...] jako rurociąg fi 160 od studzienki S1w kierunku południowym przebiegającego przez działkę ozn. nr geodezyjnym [...] w m. W.. W dniu [...] czerwca 2021r. PINB wydał decyzję nr [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia zgodności z obowiązującymi przepisami wybudowania studzienki oznaczonej jako S1, podłączonej do rurociągu kanalizacji sanitarnej ks 150, zaprojektowanego w pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1993r. znak sprawy [...] jako rurociąg fi 160 od studzienki S1 w kierunku południowym przebiegającego przez działkę ozn. nr geodezyjnym [...] w m. W.. Uzasadniając decyzję PINB wskazał, że powyższe przesunięcie studzienki S1 oraz rury kanalizacyjnej, jak również nie ujawnienie na planie realizacyjnym działki [...] stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, niemniej jednak PINB nie ma kompetencji do wzruszenia pozwolenia na budowę tym bardziej, że Wojewoda W. decyzją z dnia [...] maja 2021r. znak [...]; [...] stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] sierpnia 1993r. znak sprawy [...] została wydana z naruszeniem prawa, niemniej jednak z uwagi na art. 37b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zbadał również i stwierdził, iż dokonane przesunięcie studzienki S1 i rury kanalizacyjnej nie wykracza poza zakres enumeratywnie wymienionych w art. 36 a Prawa budowlanego ustaleń w zakresie istotnych zmian w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego. Oznacza to, że wykonane zmiany można zaliczyć do nieistotnych. W odwołaniu złożonym w ustawowym terminie od decyzji PINB, W. E. S. Sp.z o.o. wskazała, że niniejsze postępowanie nie powinno być uznane za bezprzedmiotowe. Odwołująca spółka wskazała, że PINB przede wszystkim nie zweryfikował i nie rozpatrzył zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. nie dopełnił obowiązków określonych w art. 81 ust 1 pkt. 1 pkt.1 ppkt a Prawa budowlanego. W protokole kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2021r. skarżony Organ stwierdził, iż " uprawdopodobnione jest , że budowa została zakończona w [...]." a całkowicie pominął fakt ,że ówcześnie był już uchwalony przez Radę Miejską w W., uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1994r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zielonogórskiego nr [...] z dnia 16 grudnia 1994r. poz.149 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta W., w którym działka oznaczona numerem geodezyjnym [...], położona w obrębie [...] miasta W. , wchodziła w skład terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem A 41 P- teren przemysłu-W. E. S.. Nadto zaznaczył, przede wszystkim, że przedmiotem niniejszego postępowania jest działanie organu administracji Urzędu Miasta, który najpierw wydał decyzję lokalizacyjną a następnie zignorował wydaną przez siebie decyzje lokalizacyjną i zaprojektował inwestycję wbrew tej decyzji. W ocenie odwołującej sytuacja taka narusza aksjomat wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania w granicach prawa i na podstawie prawa przez organy władzy publicznej. W odpowiedzi na odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji wskazał, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala organowi II instancji potwierdzić bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Organ II instancji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji, powinien wyjaśnić na jakiej długości dokonano przesunięcia i określić jego rozmiar , natomiast stwierdzenie organu I instancji, że przesunięcie studzienki S1 i rury kanalizacyjnej stanowi odstępstwo nieistotne jest niewystarczające. WINB wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu od dnia 19 września 2020r. ( art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz.U z 2020 poz.471). Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane , Postępowanie uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Organ II instancji wskazał, że wydanie decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Sprzeciw od przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie złożyło P. G. K. Sp. z o.o. w W. reprezentowana przez radcę prawnego I. K. zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 138§2 K.p.a poprzez zastosowanie naruszonych przepisów do stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalenia faktyczne poczynione w toku postepowania były wystarczające i umożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji. Pełnomocnik wskazała, że organ I instancji wydając swoją decyzję dokonał w sposób prawidłowy weryfikacji przedłożonych dokumentów w tym zbadał dokumentację techniczną obrazującą lokalizację sieci i przeprowadził kontrolę w PGK Sp. z.o.o w W.. Wobec powyższego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw WINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w wydanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2021r. ( [...]) i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wymaga krótkiego wyjaśnienia, dlaczego oba sprzeciwy P. G. K. Sp. z o.o. w W. i Gmina W. Sąd rozpatrzył i rozpoznał łącznie. Stosownie bowiem do przepisu art. 111 § 1 P.p.s.a., stosownym odpowiednio na podstawie art. 64b § 1 P.p.s.a., do sprzeciwu, sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Z racji tej, że przedmiotem obu sprzeciwów ( P. G. K. Sp. z o.o. w W. i Gmina W. ) pozostaje ta sama decyzja WINB z dnia [...].08.2021 r. nr [...], należało sprawy na podstawie wyżej wymienionych przepisów połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do niedopuszczalnego dwukrotnego wydawania rozstrzygnięć odnośnie tej samej decyzji. W kontrolowanej sprawie tutejszy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w stopniu, który powodowałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego – organ odwoławczy zastosował w sposób prawidłowy przepis art. 138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie Sądu wydane w niniejszej sprawie wymaga na wstępie kilku ogólnych uwag dotyczących instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tego rodzaju nowych kwestii, chyba że prowadzą one do powstania nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji organ odwoławczy powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja wydana w pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b K.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 K.p.a.). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. W innych przypadkach Kodeks postępowania administracyjnego wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy, albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a WWINB dostatecznie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji oraz wskazało na okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których nie wyjaśnił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., umarzając w całości postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia zgodności z obowiązującymi przepisami wybudowania studzienki oznaczonej jako S1, podłączonej do rurociągu kanalizacji sanitarnej ks 150, zaprojektowanego w pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.1993 r., znak sprawy [...] jako rurociąg fi 160 od studzienki S1 w kierunku południowym przebiegającego przez działkę ozn. nr geodezyjnym [...] w m. W.. Przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne, niezależnie od tego, czy inicjowane jest wnioskiem strony, czy też podejmowane jest z urzędu, toczy się "w sprawie", a rzeczą organu jest ustalić elementy stosunku administracyjno – prawnego, składające się na pojęcie "sprawy indywidualnej", o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Do elementów tych zalicza się m.in. stan faktyczny, który organ winien ustalić, normy prawa odnoszące się do zaistniałego stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, że Skarżąca Spółka w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zakwestionowała ustalenia organu I instancji, który przyjął bez uzasadnienia, że przesunięcie obiektu budowlanego na inną działkę, do której inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane, jest nieznaczne, a zmiany te są nieistotne. Zatem, po pierwsze WWINB nakazał organowi I instancji wyjaśnienie na jakiej długości dokonano przesunięcia i określić jego rozmiar. Po drugie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dopuścił się uchybienia przepisom postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) bowiem organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygniecie, tak żeby zasada wyrażona w art. 11 k.p.a. określona jako zasada przekonywania, była wypełniona. Organ odwoławczy stwierdził, że nie może wydać decyzji rozstrzygającej co do istoty, bowiem naruszałoby to zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. WWINB, wskazał, że naruszenie kodeksu postępowania, co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny, powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art.136 k.p.a. – tj . przeprowadzenia przez organ odwoławczy, dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Sąd, podzielił stanowisko organu II instancji. Brak rozpatrzenia w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to dowolne przyjęcie przez organ I instancji, że odstępstwo nie ma charakteru istotnego, bez wykazania na jakiej długości dokonano przesunięcia studzienki S1 i rury kanalizacyjnej oraz określenia jego rozmiaru , a tym samym niezbadanie wszelkich okoliczności i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy Skarżąca Spółka kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji w zakresie przesunięcia studzienki S1 i rury kanalizacyjnej, słusznie skutkowało zastosowaniem przez WWINB art.138 § 2 k.p.a. Warto przy tym jeszcze raz przypomnieć, że nawet rozszerzenie kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie znowelizowanego art. 136 § 2 i 3 K.p.a. natrafia na ograniczenie w postaci art. 136 ust. 4 K.p.a., który stanowi, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kolejnym takim przepisem może być art. 15 K.p.a. statuujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, w sytuacji gdy WWINB uznał, że w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy, nie potwierdził bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie pozostawało organowi odwoławczemu nic innego, jak wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tym, samym nie można było podzielić zarzutów zawartych w sprzeciwach, tym bardziej, że sprowadzały się one w swojej istocie do lokalizacji sieci, podczas gdy WWINB w swoim rozstrzygnięciu wskazywał na ewentualną istotność odstępstw i całkowity brak wyjaśnień w tym zakresie. Podsumowując, należy stwierdzić, że wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne stanowiły przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Podane przez WWINB uchybienia organu I instancji wskazywały na zaistnienie warunków do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. W takiej sytuacji uprawnione było stanowisko WWINB co do tego, że zastosowanie instytucji reformacji (wydanie rozstrzygnięcia kasacyjno-refomatoryjnego) prowadziłoby do naruszania zasady dwuinstancyjności postępowania. Wobec tego wydanie decyzji kasacyjnej w tej sprawie nie narusza art. 138 § 2 K.p.a W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. . .