IV SA/Po 734/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Uczelnianej Komisji Ekonomicznej Uniwersytetu [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy materialnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wydziałowej Komisji Ekonomicznej Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] marca 2011r. ; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2011 r. M. S. (dalej: "wnioskodawca" lub "skarżący"), student na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] (dalej: "UAM") zwrócił się do Wydziałowej Komisji Ekonomicznej (dalej: "WKE") o przyznanie na II semestr roku akademickiego 2010/2011: stypendium socjalnego, podwyższenia stypendium socjalnego z powodu trudnych warunków materialnych, stypendium na wyżywienie oraz stypendium mieszkaniowego. Opisując skład swej rodziny wymienił ojca, N. S. Uzasadniając wniosek napisał, że sytuacja materialna rodziny jest ciężka; działalność gospodarcza ojca praktycznie nie przynosi dochodu; głównym źródłem utrzymania wnioskodawcy są alimenty od matki; do początku lutego 2011 r. w skład gospodarstwa domowego wchodziła także studiująca w trybie dziennym siostra. Do wniosku załączył oświadczenie o dochodzie, z którego wynika, że w okresie od października do grudnia 2010 r. otrzymywał 450 zł alimentów miesięcznie oraz oświadczenie, że w miesiącu grudniu pracował 2 dni, a obecnie nie ma stałej pracy. Nadto załączył zaświadczenie wystawione przez doradcę podatkowego, w którym podano, że w okresie październik–grudzień 2010 r. dochód ojca wnioskodawcy wyniósł 3.201,97 zł, składka społeczna – 1.678,47 zł, składka zdrowotna – 699,96 zł, zryczałtowany podatek – 722,00 zł, a także zaświadczenie wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], z którego wynika, że w roku podatkowym 2009 dochód netto ojca wnioskodawcy wyniósł 17.893,20 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. (bez numeru) WKE - działając jako Komisja Ekonomiczna I stopnia, na podstawie art. 173 ust. 1, art. 175 ust. 1 i 3 oraz art. 207 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.; dalej: "Prawo o szkolnictwie wyższym", w skrócie: "p.s.w."), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz § 4 ust. 6 lit. a Regulaminu pomocy materialnej dla studentów [...] - odmówiła przyznania wnioskowanych świadczeń. Uzasadniając WKE napisała, że zgodnie z art. 179 ust. 3 p.s.w. maksymalny próg dochodu pozwalający przyznać studentowi stypendium socjalne lub stypendium mieszkaniowe wynosi 602 zł/os. (netto), a stypendium na wyżywienie – 351 zł/os. (netto). Dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy wynosi natomiast 758,66 zł (netto), co uniemożliwia przyznanie jemu stypendium socjalnego. Od opisanej decyzji odwołanie złożył wnioskodawca, wnosząc o ponowne przeliczenie dochodu netto na osobę w jego rodzinie. Wskazał, że dochód jaki widnieje w przedstawionym przezeń zaświadczeniu (wystawionym przez doradcę podatkowego), to dochód brutto. Dochód, jaki został obliczony, nie uwzględnia składki na ubezpieczenie społeczne, składki zdrowotnej oraz zryczałtowanego podatku – w łącznej kwocie 3100,43 zł. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Uczelniana Komisja Ekonomiczna [...] (dalej "UczKE") - działając na podstawie art. 173 ust. 1, art. 175 ust. 2 i 3, art. 207 ust. 1 i 4 p.s.w., art. 104 ust. 1 k.p.a. oraz § 5 ust. 5 i 9 a Regulaminu pomocy materialnej dla studentów [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję WKE. Uzasadniając UczKE wskazała, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i podjęta zgodnie z prawem na podstawie dokumentów dostępnych podczas wydawania tej decyzji. Dochód netto w rodzinie wnioskodawcy jest wyższy od kwoty wynikającej z art. 179 ust. 3 p.s.w., po przekroczeniu której student nie może otrzymać stałych form pomocy materialnej. Natomiast okoliczności, na które powołał się wnioskodawca w swoim odwołaniu, nie mogą mieć wpływu na merytoryczne podstawy wydania niniejszej decyzji i ocenę decyzji wydanej w I instancji. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył wnioskodawca, powtarzając argumenty wskazane w odwołaniu. Ponadto napisał, że zaświadczenia w takiej formie składa na Uczelni od 3,5 roku i do tej pory przyznawano na ich podstawie stypendium socjalne, na dowód czego załączył przykładowe zaświadczenie z poprzedniego semestru. W ocenie skarżącego Komisja popełniła błąd nie odliczając od wskazanej w zaświadczeniu kwoty, kosztów uzyskania przychodu. Miesięczny dochód netto na osobę w gospodarstwie domowym skarżącego wyniósł w okresie październik–grudzień 2010 r. około 100 zł. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że zarówno WKE, jak i UczKE ustaliły wysokość dochodu w rodzinie skarżącego na podstawie zaświadczenia o dochodzie w roku podatkowym 2009, jako jedynego wiarygodnego dokumentu. Dochód ten wyniósł 970,55 zł/os., a więc przewyższał kwotę graniczną (602 zł/os.) o 368,55 zł. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. skarżący podkreślił, że w odpowiedzi na skargę została wymieniona kwota dochodu 970,55 zł, a w decyzji WKE – 758,66 zł. Ta ostatnia kwota jest obliczona na podstawie złożonych przez skarżącego dokumentów wymaganych Regulaminem i od tej decyzji nastąpiło odwołanie, ponieważ nie zostały wówczas odjęte koszty uzyskania przychodu. Dlatego niezrozumiałym jest dla skarżącego późniejsze powoływanie się przez organy na dochód z 2009 r. Skarżący wskazał, że po decyzji WKE jego dokumenty trafiły do Pani B[...], która przyznała, że popełniono błąd w wyliczeniu, przy czym stwierdziła, że niemożliwym jest uzyskanie tak niskiego dochodu z działalności gospodarczej prowadzonej przez ojca wnioskodawcy, jak podano w zaświadczeniu (doradcy podatkowego). Skarżący wyjaśnił, że w okresie letnim firma ojca została zalana i straty wskutek tego poniesione spowodowały szereg inwestycji o charakterze odtworzeniowym i naprawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wystąpienia innych wad proceduralnych, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa przyznania wnioskodawcy-studentowi prawa do pomocy materialnej w postaci: stypendium socjalnego, jego podwyższenia, stypendium na wyżywienie oraz stypendium mieszkaniowego za II semestr roku akademickiego 2010/2011. Prawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym oraz Regulaminu pomocy materialnej dla studentów [...], wprowadzonego Zarządzeniem Nr [...] Rektora [...] z [...] 2006 r. (dalej: "Regulamin"). Zgodnie z przepisem art. 173 ust. 1 p.s.w. student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie określonych stypendiów i zapomogi. Stypendium socjalne, na wyżywienie oraz mieszkaniowe może otrzymać – w myśl art. 179 ust. 1 i art. 182 ust. 1 i 3 p.s.w. – student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. Stosownie do art. 179 ust. 2 i 3 p.s.w. wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do ubiegania się o ww. stypendia ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, z tym, że wysokość tego dochodu nie może być niższa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.) oraz wyższa niż suma kwot określonych w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie: "u.ś.r."). W zakresie ustalania miesięcznej wysokości dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającego do ubiegania się o stypendium socjalne, stypendium na wyżywienie i stypendium mieszkaniowe art. 179 ust. 5 p.s.w. odsyła do zasad określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, z określonymi w tym przepisie zastrzeżeniami i wyłączeniami. W myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 2 u.ś.r., ilekroć mowa o "dochodzie rodziny", oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (tu: okres stypendialny). W niniejszej sprawie jest to rok 2010. Zgodnie z § 7 ust. 8 lit. b Regulaminu, dla ustalenia prawa do pomocy materialnej (stypendium socjalnego, na wyżywienie oraz mieszkaniowego) na drugi semestr (marzec–czerwiec) student przedstawia dokumenty wymienione w ust. 4, zawierające dane za czwarty kwartał poprzedniego roku kalendarzowego. W myśl powołanego § 7 ust. 4 Regulaminu do wniosków o przyznanie pomocy materialnej student dołącza dokumenty pozwalające ustalić dochód na osobę w rodzinie, w tym – w zależności od struktury dochodów rodziny – zaświadczenia, których wzory stanowią Załączniki nr 5-7 do Regulaminu oraz – w zależności od sytuacji – inne dokumenty, o których mowa w Załączniku nr 8. W katalogu dokumentów wymienionych w tym ostatnim załączniku znalazły się m.in. (pkt 6 lit. k): "inne dokumenty i zaświadczenia potwierdzające dochody określone na podstawie składników wymienionych w art. 3 Ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 roku (...) lub sytuację socjalno-materialną (...)". Przechodząc do kontroli aktu będącego przedmiotem skargi należy podkreślić, że analiza zaskarżonej decyzji UczKE, jak i poprzedzającej ją decyzji WKE nie pozwala na dokonanie przez Sąd rzeczywistej oceny motywów, jakimi kierowały się organy dokonując wykładni wskazanych przepisów oraz odmawiając w rezultacie przyznania skarżącemu wnioskowanych świadczeń. Decyzja WKE, oprócz wpisania słowa "NIE" w odpowiednich miejscach obok nazw poszczególnych stypendiów i wyszczególnienia okresów, których dotyczy rozstrzygnięcie oraz wskazania przepisów stanowiących jego podstawę prawną, zawiera jedynie szczątkowe uzasadnienie, z którego wynika tylko wysokość ustalonego przez organ dochodu na osobę w rodzinie skarżącego (758,66 zł) – ale już nie sposób jego ustalenia – oraz informacja o przekroczeniu przezeń podanych wartości progowych uprawniających do otrzymania stypendium. Z kolei decyzja UczKE zawiera uzasadnienie nie mniej lakoniczne, niż decyzja organu I instancji, a przy tym jeszcze bardziej ogólnikowe i sztampowe – z którego nie wynika nawet kwota dochodu, jaką przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia organ II instancji. Ustalenie tej okoliczności jest zaś w niniejszej sprawie szczególnie istotne, gdyż, jak wynika z analizy dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych i sądowych sprawy, każdy z organów – wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę – ustalił inną wysokość tego dochodu (o czym niżej). Już w świetle powyższych uwag uprawnionym jest wniosek, że zaskarżona decyzja nie zawiera elementów, które umożliwiłyby jej weryfikację i kontrolę, a mianowicie nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W myśl powołanych przepisów uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (tak trafnie wyrok NSA z 12.05.2000 r., SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). A zatem uzasadnienie decyzji, jako jeden z jej elementów, winno zawierać dokonane przez organ: rozważenie i ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, wykładnię stosowanych przez organ przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa (tzw. subsumcję). Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy kontroli prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia oraz sąd administracyjny. Ponadto prawidłowe zredagowanie, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zasadnicze znaczenia dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej art. 11 k.p.a. W myśl tej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wymogów tych nie spełnia. Niedopuszczalne jest bowiem ograniczenie uzasadnienia decyzji odmawiającej obywatelowi (tu: studentowi) pomocy materialnej jedynie do wskazania jednostek redakcyjnych przepisów prawnych zastosowanych przez organ, bez przytoczenia ich treści i szczegółowego odniesienia do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Organ odwoławczy winien nadto w uzasadnieniu swej decyzji, ustosunkować się szczegółowo do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 06.10.2010 r., IV SA/Po 359/10, CBOSA). Należy też podkreślić, iż szczątkowy sposób wyliczenia dochodu w rodzinie skarżącego podany w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę nie może sanować uzasadnienia ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak bowiem trafnie podkreśla się w orzecznictwie, próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. – pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji (tak wyrok WSA w Kielcach z 10.11.2010 r., II SA/Ke 637/10, CBOSA). Przy tym należy tu dodatkowo zauważyć, że odpowiedź na skargę wcale nie wyjaśnia rzeczywistych motywów zapadłych rozstrzygnięć, przynajmniej w odniesieniu do decyzji organu I instancji. Zawarte w ww. odpowiedzi stwierdzenie, że organy obu instancji ustaliły wysokość dochodu w rodzinie skarżącego na podstawie zaświadczenia o dochodzie w roku podatkowym 2009, określając go na kwotę 970,55 zł/os., pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią uzasadnienia decyzji WKE, w której expressis verbis wskazano jako ustalony dochód kwotę 758,66 zł/os. Czy zaś organ II instancji przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia dochód w kwocie 970,55 zł/os., ustalony na podstawie ww. zaświadczenia za 2009 r. – tego w oparciu o treść decyzji UczKE nie sposób stwierdzić. Na podstawie wnikliwej analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych – w tym odręcznych dopisków naniesionych na wniosku (k. 1) i odwołaniu (k. 8), sygnowanych skróconym podpisem "[...]." – oraz pism procesowych stron znajdujących się w aktach sądowych, w tym wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z dnia 22 września 2011 r. (k. 60), można jedynie domniemywać, iż ustalając dochód na osobę w rodzinie skarżącego, w części dotyczącej dochodów ojca skarżącego, organ I instancji oparł się na zaświadczeniu doradcy podatkowego za IV kwartał 2010 r. (k. 4 akt. adm.), z tym że bezpodstawnie i z obrazą art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 179 ust. 5 p.s.w. przyjął, iż wyszczególniona tam kwota dochodu (3.201,97 zł) stanowi wielkość netto. Natomiast organ II instancji prawdopodobnie oparł swe ustalenia na zaświadczeniu z Urzędu Skarbowego o dochodzie za 2009 r., i na tej podstawie przyjął, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosi 970,55 zł. Jeśli tak było w istocie, to należało od organu II instancji oczekiwać w szczególności wyjaśnienia, z jakich powodów odmówił wiarygodności zaświadczeniu o dochodzie wystawionemu przez doradcę podatkowego i uwzględnionemu przez organ I instancji. Należy ponadto zauważyć, że organy obu instancji pominęły milczeniem informację zawartą w uzasadnieniu wniosku (k. 2 akt adm.), że do początku lutego 2011 r. w skład gospodarstwa domowego współtworzonego przez skarżącego wchodziła także jego, studiująca w trybie dziennym, siostra. W szczególności nie wyjaśniono, czy można ją zaliczyć do kręgu osób, o których mowa w art. 179 ust. 4 pkt 3 p.s.w., tj. do będących na utrzymaniu rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych studenta: dzieci niepełnoletnich, dzieci pobierających naukę do 26. roku życia, a jeżeli 26. rok życia przypada w ostatnim roku studiów, do ich ukończenia, lub dzieci niepełnosprawnych bez względu na wiek. W aktach sprawy brak ponadto opinii WKE w przedmiocie odwołania skarżącego od decyzji tej Komisji, wymaganej w świetle § 4 ust. 6 lit. b Regulaminu. Trudno za taką opinię uznać bowiem adnotację poczynioną na odwołaniu przez osobę podpisaną jako "[...]." (chodzi zapewne o "Panią [...]" wzmiankowaną w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] września 2011 r.), skoro, jak wynika z akt adm., nie była ona Przewodniczącym WKE, ani nie posiadała upoważnienia do składania oświadczeń w imieniu tej Komisji. Wszystkie te uchybienia, o których mowa wyżej, są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji UczKE oraz poprzedzającej ją decyzji WKE, albowiem uchybienia te naruszały przepisy art. 179 ust. 5 p.s.w. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym wpłynąć na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis (200 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi i prawidłowo ustali stan faktyczny sprawy, zwłaszcza w zakresie wysokości dochodu na osobę w rodzinie skarżącego – w miarę potrzeby wzywając skarżącego do przedłożenia dodatkowych dokumentów (np. zaświadczenia właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego o dochodach ojca skarżącego za rok 2010) – i na tej podstawie podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.