IV SA/Po 736/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa – Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz adw. P.O. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] ([...])zł podwyższoną o kwotę [...] ([...] ) zł stawki podatku od towarów i usług przewidziana do tego rodzaju czynności – łącznie [...] ([...]) zł. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ M.Dybowski W dniu [...] maja 2006 r. skarżący R.C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z trzema wnioskami o przyznanie pomocy finansowej na zakup odzieży sportowej i bielizny nocnej, klapków na basen, baterii, filtrów, środków czystości i żywności, leków, biletu do P. w kwocie [...] zł, na opłacenie czynszu, energii i telewizji kablowej, środków czystości, karty telefonicznej, okularów, opłacenie fryzjera. W dniu [...] maja 2006 r. skarżący R.C. zwrócił się do wskazanego organu z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w kwocie [...] zł na kupno dwóch par obuwia, baterii, filtrów, na opłatę ksero wyników badań oraz naprawę plecaka. W uzasadnieniu wniosków, które zarejestrowano pod numerami [...]oraz pod numerem [...], R.C. podał, iż występuje o pomoc w związku z ubóstwem, bezrobociem, sieroctwem, niepełnosprawnością, bezradnością, alkoholizmem. Padał, iż prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, łączne jego wydatki w miesiącu kwietniu 2006 r. z tytułu utrzymania mieszkania wyniosły [...] zł, jest zadłużony w banku oraz z tytułu zaległości w opłatach czynszu, gazu i energii elektrycznej na łączną kwotę [...] zł. Podał także, że w miesiącu kwietniu 2006 r. nie osiągnął żadnego dochodu, a na leczenie miesięcznie potrzebuje kwoty [...] zł. Wyjaśnił nadto, iż posiada średnie wykształcenie - z wykształcenia jest [...], a od 2001 r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. W rozpatrzeniu złożonych wniosków działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. (dalej MOPR w L.) wydał cztery decyzje, wszystkie z datą [...] maja 2006 r. Decyzją nr [...] przyznano R.C. pomoc w postaci zasiłku celowego w miesiącu maju 2006 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na leczenie, leki, obuwie oraz na inny cel. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 2, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 7 pkt 4, 5, 13, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2004 nr 64 poz. 593 z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzję podjęto uwzględniając trudną sytuację materialno-bytową i zdrowotną strony. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. R.C. odwołał się od dziewięciu decyzji Dyrektora MOPR w L., w tym od decyzji nr [...] (karta nr 14 akt sądowych). Zdaniem odwołującego się przyznana pomoc finansowa jest niewystarczająca i nie zaspokaja zgłoszonych potrzeb. Przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. organ I instancji podał, iż w 2006 r. na zadania własne budżet z uwzględnieniem zasiłków okresowych oraz posiłków w ramach programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na liczbę rodzin korzystających z pomocy w 2005 roku daje łączną średnią wartość dla jednej osoby, rodziny w kwocie [...] zł na rok. Podano, iż w 2005 r. rozpatrzono [...] wniosków o pomoc, a w okresie styczeń-marzec 2006 r. wpłynęło [...] wniosków, wydano decyzje na kwotę [...]zł, co stanowi 29,3% budżetu wobec 25% wskaźnika upływu czasu. Organ wyjaśnił, iż strona otrzymuje zasiłek okresowy w kwocie [...] zł miesięcznie, który ma przyznany na okres od stycznia do czerwca 2006 r., a także korzysta z obiadów przyznanych na ten sam okres w ramach pomocy w zakresie dożywiania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...]. Decyzję podjęto na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.-dalej kpa), a w jej uzasadnieniu Kolegium odwołało się do treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz wynikającej z tego przepisu zasady udzielania pomocy społecznej osobom, które próbują przezwyciężać trudne sytuacje życiowe z wykorzystaniem własnych uprawnień, zasobów i możliwości i dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż sam fakt spełnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenia kryteriów określonych w art. 7 i 8 ustawy nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, lecz decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy. Wskazując na fakultatywny charakter zasiłków celowych organ wyjaśnił, iż ich wysokość uzależniona jest od możliwości płatniczych Ośrodka, jak również, że świadczenia te nie muszą pokrywać całości wnioskowanych potrzeb czy poniesionych kosztów, mogą natomiast stanowić dofinansowanie do poniesionych wydatków. Wskazano, iż odwołujący się od miesiąca stycznia 2006 r. do końca czerwca 2006 r. otrzymał pomoc społeczną w wysokości [...] zł, która jest niewspółmierna do założeń Ośrodka, bowiem dla porównania średnia wartość pomocy udzielonej w 2005 roku dla jednej osoby/rodziny wyniosła [...] zł. Wskazano, że w miesiącu maju 2006 r. odwołujący się otrzymał inne zasiłki celowe w łącznej kwocie [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.C. podniósł, iż decyzja organu II instancji jest niezgodna z prawem- ustawą o pomocy społecznej oraz Konstytucją RP. W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazano, że decyzją organu I instancji przyznano stronie zasiłek celowy w kwocie [...] zł, podczas gdy wystąpił on o przyznanie na ten cel pomocy finansowej w kwocie [...] zł. Pełnomocnik wskazał, że rozpatrujące sprawę organy administracji nie zakwestionowały zasadności potrzeb zgłoszonych przez skarżącego, który precyzyjnie je wylicza oraz kalkuluje możliwość ich pozyskania możliwie najtańszym kosztem. Wskazał, iż przyznana kwota jest nieporównywalnie niska w odniesieniu do rodzaju potrzeb, w których zaspokojeniu miała pomóc, a wydając decyzję organ I instancji naruszył swobodę uznaniową, nie uwzględnił bowiem określonych w ustawie kryteriów przyznawania pomocy osobom szczególnie uprawnionym, do których skarżący należy. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej, z którego treści nie wynika, aby zasiłek celowy mógł zostać przyznany na częściowe zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Wskazał, iż w braku ustawowego określenia kryteriów wysokości przyznanej pomocy wyznacznikami w tym zakresie jest sytuacja materialna wnioskodawcy oraz cel, na który zasiłek jest przyznawany. Wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu pełnomocnik skarżącego zakwestionował odwołanie się przez organ II instancji do faktu złożenia trzydziestu pięciu odwołań od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium dodatkowo wskazało, iż przy ustalaniu warunków przyznania zasiłku celowego ustawodawca posługuje się pojęciem nieokreślonym prawnie "niezbędna potrzeba życiowa", którego interpretacja i ocena należy do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Organ wyjaśnił ponadto, iż pomocą społeczną skarżący objęty jest przez cały czas, co dokumentuje załączona do akt sprawy lista wypłat dla podopiecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżoną decyzję wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a zauważone uchybienia proceduralne nie miały wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2004 nr 64 poz. 593 ze zm.) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, natomiast zgodnie z jej ust. 2 art. 39 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wskazany przepis stanowi o uznaniowym charakterze zasiłków celowych, co oznacza, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, jak również przyznania go w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Uznanie administracyjne nie oznacza jednakże dowolności i arbitralności, a jego zakres jest określony przez prawo; ma ono w każdym przypadku uchwytne granice prawne, które tworzą przepisy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym, przepisy prawa materialnego. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy, tzn. dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają przy tym charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, iż osoby wnioskujące o przyznanie pomocy zobligowane są w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie są w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać przyznana. Wyznacznikami przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego, w tym także w oczekiwanej wysokości, są więc: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, oraz możliwości finansowe organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu jego działania. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Znajdujące się w aktach informacje dotyczące wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponował MOPR w L. oraz liczby osób i rodzin objętych pomocą tego Ośrodka pozwalają uznać, że organ ten odmawiając przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego w wyższej wysokości nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Należy zauważyć, że skarżący systematycznie korzysta z pomocy społecznej MOPR w L., ma przyznany zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie (od stycznia 2006 r. do końca czerwca 2006 r.) oraz korzysta z darmowych obiadów. Zważyć także należy, iż wnioskami z dnia [...] maja 2006 r. skarżący zgłosił liczne potrzeby, a w rozpatrzeniu tych wniosków otrzymał w miesiącu maju 2006 r. zasiłki celowe w łącznej wysokości [...] zł. Jednocześnie w okresie do [...] czerwca 2006 r. skarżący otrzymał z MOPR w L. zasiłki na kwotę [...] zł z przeznaczeniem na różne cele. Zważyć należy, iż wraz z odwołaniem organ I instancji przekazał organowi II instancji zestawienie pozostających w jego dyspozycji środków finansowych w 2006 roku oraz wysokość środków rozdysponowanych w 2005 roku, co w przeliczeniu na liczbę rodzin korzystających z pomocy w 2005 roku dało średnią wartość pomocy w kwocie [...] zł dla jednej osoby, rodziny. Organ wskazał, iż o ile w 2005 roku rozpatrzono [...] wniosków o pomoc, to w okresie od stycznia do marca 2006 roku wpłynęło [...] wniosków, a przyznając pomoc wydano środki w wysokości 29,3% budżetu wobec 25% wskaźnika upływu czasu. W ocenie Sądu powyższe zestawienie nakazuje uznać, iż w sytuacji, gdy skarżący otrzymuje wsparcie finansowe, którego wysokość wielokrotnie przewyższa kwotę zabezpieczoną przez Ośrodek w skali roku na potrzeby jednej osoby/rodziny, zgłoszone potrzeby nie mogły zostać w całości uwzględnione. Jednocześnie okoliczność, iż zasiłek okresowy skarżący ma przyznany przez dłuższy okres i jednocześnie otrzymuje pomoc społeczną w formie dożywiania i zasiłków celowych na różne zgłaszane potrzeby, nakazuje uznać, iż ma on obiektywną możliwość racjonalnego wykorzystania otrzymywanych środków. Zauważyć przy tym należy, iż jako osoba z orzeczonym lekkim stopniem niepełnosprawności, skarżący ma obiektywną możliwość podejmowania prac dorywczych, aby w ten sposób uzyskać środki niezbędne na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Tymczasem materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy wskazuje, iż w tym zakresie skarżący ogranicza swoją aktywność do wizyt w MOPR. W rozpatrywanej sprawie przyczyną odmowy przyznania zasiłku w wyższej wysokości na wszystkie zgłaszane potrzeby była ocena sytuacji życiowej strony wnioskującej, ograniczone możliwości płatnicze MOPR w L. oraz systematyczne korzystanie przez skarżącego z pomocy społecznej udzielanej mu w zakresie przekraczającym wysokość pomocy przewidzianej w budżecie dla jednej rodziny. Kontrolując niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcia naruszały wskazane w skardze przepisy ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób dostateczny wykazało, jakie okoliczności podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja odmowy przyznania zasiłku w wyższej, oczekiwanej przez skarżącego wysokości, nakazuje uznać, iż wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia przy tym wymogi określone w art. 107 §3 KPA, zawiera bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł, oraz uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Stwierdzić także należy, że organy administracji działające na podstawie przepisów prawa materialnego (art. 39 ust 1 ustawy o pomocy społecznej) przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia są obowiązane zgodnie z zasadą art. 7 KPA, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Nie jest więc tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie. W powyższych okolicznościach na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §18 ust. 1 pkt 1c) oraz §19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski M.K./