IV SA/Po 740/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 51 ust.1pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora E. W. określone obowiązki w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Powyższa decyzja doręczona została inwestorowi w dniu 27 grudnia 2012r. oraz pełnomocnikowi uczestniczki postępowania A. S.– radcy prawnemu P. M. w dniu 2 stycznia 2013r. W dniu 8 kwietnia 2013r. strona – A. S. działając osobiście złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I Instancji. Uzasadniając wniosek wyjaśniła, iż jako strona postępowania nie otrzymała zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, nie uczestniczyła w nim i nie miała możliwości przedstawienia swojego stanowiska, ani obrony swoich praw. Nadmieniła, że o treści decyzji z dnia 19.12.2012r. dowiedziała się w dniu 25 marca 2013r. podczas wizyty w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. Strona podkreśliła, iż nikogo nie upoważniła do reprezentowania jej w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Jednocześnie wnioskodawczyni podała, iż prosi o przesyłanie korespondencji w sprawie na jej adres prywatny. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art.59 § 2 w zw. z art.123 § 1 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu analizując zasadność wniosku o przywrócenie terminu organ ustalił, iż pełnomocnictwo udzielone przez wnioskodawcę radcy prawnemu P. M. datowane jest na dzień 15 czerwca 2011r. i z akt sprawy nie wynika by zostało odwołane. Dokonując analizy dokumentu pełnomocnictwa organ stwierdził, iż brak jest wątpliwości, iż umocowanie uprawniało pełnomocnika do odbioru wszelkich wezwań, przesyłek, przekazów pocztowych, tak zwykłych jak i poleconych, oraz do składania wszelkich oświadczeń wiedzy i woli. Jest to pełnomocnictwo procesowe ogólne do reprezentowania A. S. przed wszelkimi sądami, urzędami i organami powołanymi do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń, we wszystkich sprawach, w których A. S. jest stroną bądź uczestnikiem. Nadto w dniu 8 listopada 2012r. radca prawny P. M. upoważnił aplikanta radcowskiego do zastępowania go w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę dot. nieruchomości położonej przy ul. N. [...] w P., w tym do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego. Do upoważnienia zostało dołączone potwierdzone za zgodność z oryginałem pełnomocnictwo z dnia 15.06.2011r. Dalej organ stwierdził – wskazując na treść art. 58 K.p.a. – iż strona wystąpiła o przywrócenie terminu nie zachowując terminu 7 dni do złożenia stosownego wniosku, liczony od dnia ustania przyczyny uchybienia ale dopełniła czynności, której uchybiła. W ocenie organu strona nie uprawdopodobniła jednak, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Organ nadto wyjaśnił, iż od momentu udzielenia przez stronę pełnomocnictwa, tj. od dnia 15.06.2011r., to pełnomocnik jest upoważniony do składania w imieniu mocodawcy oświadczeń woli, dokonywania czynności procesowych i odbioru korespondencji, co oznacza, iż to pełnomocnik winien wystąpić z odwołaniem, Wobec brzmienia przepisu art. 40 § 2 K.p.a., stanowiącego, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. A zatem od dnia 3 stycznia 2012r. należało liczyć 14 dniowy termin do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 16 stycznia 2012r. Skoro odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostały złożone przez A. S. w dniu 8.04.2013r., prawie 3 miesiące po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Nadto organ wskazał, iż z treści wniosku z dnia 8.04.2013r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wynika, że odwołała ona pełnomocnictwo procesowe udzielone radcy prawnemu. Odwołanie to należy uznać za skuteczne od dnia 10.04.2013r. tj. od dnia poinformowania organów nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] czerwca 2013r. Argumentując jak we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżąca podkreśliła, iż spełniła wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 58 K.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując, prezentowaną wcześniej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 14. czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267). Przepis art. 58 K.p.a. stanowi, iż w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W tak opisanym stanie prawnym jako usprawiedliwioną należy ocenić konkluzję organu odwoławczego, iż brak jest podstaw do tego aby przywrócić skarżącej termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia kluczowe znaczenie mają dwie okoliczności; pierwszą jest udzielenie przez skarżącą pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu w postępowaniu przed organami administracyjnymi, drugą doręczenie decyzji wydanej przez organ I instancji pełnomocnikowi wnioskodawczyni. Ponieważ obie te okoliczności skarżąca stara się podważyć wypada odnieść się do nich odrębnie. W kwestionowaniu pierwszej z wymienionych okoliczności skarżąca jest dość niekonsekwentna i jak się wydaje ostatecznie podważa jedynie zakres udzielonego pełnomocnikowi umocowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w aktach postępowania administracyjnego znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą radcy prawnemu P. M. . Analiza treści dokumentu pełnomocnictwa wskazuje jednoznacznie, iż dla wykonywania powierzonych pełnomocnikowi czynności został on wyposażony w uprawnienie procesowe ogólne do reprezentowania skarżącej przed wszelkimi sądami, urzędami i organami, a zatem również do odbierania korespondencji oraz do "składania wszelkich oświadczeń wiedzy i woli" w sprawach, w których skarżąca jest stroną bądź uczestnikiem. A zatem przyznane w dokumencie pełnomocnictwo opiewa również na uprawnienie do odbioru korespondencji czym odpowiada treści art. 40 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż w razie ustanowienia przez stronę pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. W takiej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uznał, iż sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy jest twierdzenie skarżącej o braku uprawnienia pełnomocnika do reprezentowania jej w niniejszej sprawie i tym samym do odbioru korespondencji kierowanej w jej sprawie przez organ I instancji. W tym zresztą zakresie przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, bowiem wyłącznie z tym doręczeniem ustawa wiąże określone skutki procesowe, a doręczenie pisma stronie – w razie ustanowienia pełnomocnika procesowego – nie rodzi żadnych skutków prawnych (vide: W. Siedlecki, Glosa do orzeczenia SN z dnia 21 maja 1961r., w sprawie sygn. akt III CR 953/60; NP 1963, nr 1, s. 123). Natomiast według poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (vide chociażby: postanowienie NSA z dnia 11 marca 1997r., w sprawie sygn. akt I SA/Po 1333/96). Odnosząc się do drugiej z wymienionych okoliczności należy jasno wskazać, iż prawidłowa jest konkluzja organu o skutecznym doręczeniu pełnomocnikowi decyzji organu I instancji. Stosownie do treści przywołanego powyżej art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie oznacza to jednak, iż pismo – w sytuacji ustanowienia pełnomocnika – aby było skutecznie doręczone musi zostać doręczone osobiście pełnomocnikowi. Przepis powyższy mówiąc o doręczeniu pisma pełnomocnikowi ma na celu jedynie zróżnicowanie owej sytuacji od tej, w której pismo doręcza się stronie. Podkreśla w ten sposób, iż po ustanowieniu pełnomocnika pisma nie doręcza się stronie, która go ustanowiła. Pełnomocnik będąc bowiem adresatem przesyłki podlega tym samym regulacjom prawnym w zakresie doręczeń (m.in. art. 43 i art. 44 K.p.a.) co strona postępowania. Jeśli zatem w realiach niniejszej sprawy przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została nadana na adres ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika, to zasadnie organ odwoławczy konkludował, iż doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w sposób skuteczny w dniu odebrania owej przesyłki przez pełnomocnika – czy zatrudnionego aplikanta w dniu 2 stycznia 2013r.Tym samym prawidłowo organ odwoławczy wskazał, iż w ocenianym postępowaniu doręczenie decyzji organu I instancji miało miejsce w dniu 2 stycznia 2013r. Powyższa konstatacja ma dla oceny działań organu odwoławczego znaczenie, bowiem tego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Termin ten wynosił 14 dni i upłynął w dniu 16 stycznia 2013r.. (art. 129 § 2 K.p.a.). Skoro zatem strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 8 kwietnia 2013r., to nie ulega wątpliwości, iż uczyniła to z uchybieniem terminu. W razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 K.p.a.). W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nawet gdyby przyjąć, iż skarżąca dowiedziała się, jak sama wskazała, o treści decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2012r. w dniu 25 marca 2013r., to złożenie przez nią w dniu 8 kwietnia 2013r. wniosku o przywrócenie terminu i tak nastąpiło po upływie 7 dniowego terminu przewidzianego dla tej czynności. Analizując wzajemne relacje pomiędzy stroną postępowania a jej pełnomocnikiem należy wskazać, iż z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie udzielonego pełnomocnictwa, oczywiście poza tymi, których charakter powoduje konieczność osobistego udziału strony w postępowaniu. Pełnomocnictwo procesowe, o którym mowa w art. 32 K.p.a. obejmuje z mocy prawa umocowanie zarówno do dokonywania wszelkich czynności procesowych w imieniu i na rzecz strony, która udzieliła pełnomocnictwa, jak i do "przyjmowania" w imieniu i na rzecz tej strony wszelkich czynności procesowych innych podmiotów postępowania, zgodnie z zasadą pełnej, czynnej i biernej reprezentacji strony przez pełnomocnika procesowego (vide: W. Broniewicz, Glosa do postanowienia SN – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 maja 1972r., w sprawie sygn. akt I PZ 26/72, OSPiKA 1973, z. 4, s. 79). Z powyższym zagadnieniem wiąże się pojęcie zakresu udzielonego pełnomocnictwa, które na gruncie przepisów postępowania administracyjnego jest uzależnione od woli strony, a w szczególności od woli mocodawcy. Tym samym przyjmuje się, iż pełnomocnictwo sięga tak daleko, jak opiewa jego treść. Zakres pełnomocnictwa może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko do niektórych czynności procesowych (vide: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 32). Przy czym istotne jest to, że jeśli akt pełnomocnictwa nie wymienia czynności procesowych domniemywa się, że udzielone zostało pełnomocnictwo procesowe (vide: T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska; Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część I Postępowanie rozpoznawcze. Tom I; Lexis – Nexis 2002, s. 174). W literaturze przyjmuje się, iż ustawowy zakres umocowania pełnomocnika w postępowaniu cywilnym (art. 91 Kodeksu postępowania cywilnego) stanowi punkt odniesienia do ustalenia zakresu umocowania pełnomocnictwa ogólnego w postępowaniu administracyjnym, przy uwzględnieniu jego specyfiki. W związku z tym obejmuje ono umocowanie do podejmowania w imieniu mocodawcy "wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych". (vide: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 32). W szczególności pełnomocnik ma prawo do składania w imieniu strony zwyczajnych środków prawnych w postaci odwołania lub zażalenia (vide: wyrok NSA z dnia 16 listopada 1998r., w sprawie sygn. akt III SA 253/97). Powyższe stanowisko w realiach niniejszej sprawy pozwala na sformułowanie wniosku o procesowym charakterze pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu obejmującego wszystkie postępowania administracyjne w których skarżąca była stroną lub uczestnikiem postępowania. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż w sytuacji reprezentowania strony postępowania przez pełnomocnika skutki podejmowanych przez niego działań, ale i skutki jego zaniechań obciążają reprezentowanego (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1997r., w sprawie sygn. akt I SA/Gd 1144/97, POP 1998, nr 6). Powyższe rozciąga się na kwestię braku winy w uchybieniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej, którą należy oceniać poprzez pryzmat okoliczności dotyczących pełnomocnika (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2008r., w sprawie ygn.. akt II SA/Łd 297/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Jeśli zatem w realiach niniejszej sprawy skarżąca reprezentowana był przez pełnomocnika, którego umocowanie do działania obejmowało wnoszenie środków odwoławczych, to zaniechanie wniesienia odwołania w zakreślonym przez prawo terminie skutkuje potrzebą ustalenia przyczyn, które uniemożliwiły pełnomocnikowi terminowe działanie. Pominięcie owych przyczyn i odwołanie się wyłącznie do okoliczności tyczących bezpośrednio strony postępowania stanowiłoby przejaw niedopuszczalnego ograniczenia skuteczności działań lub zaniechań pełnomocnika wobec reprezentowanego, a nadto powodowałoby nieuzasadnione prawnie uprzywilejowywanie stron reprezentowanych przez pełnomocników, w porównaniu do stron, które osobiście biorą udział w postępowaniu, bowiem ci pierwsi mogliby nieporównanie łatwiej odwrócić od siebie niekorzystne skutki wywołane nieterminowością bądź wręcz zaniechaniami pełnomocnika. Tak więc udzielenie pełnomocnictwa procesowego, poprzez zastępowanie reprezentowanego w toczącej się sprawie, prowadzi do swoistego wyłączenia strony od udziału w czynnościach postępowania. W takiej sytuacji okoliczności świadczące o braku winy w nieterminowym dokonaniu określonej czynności procesowej powinny odnosić się nie do strony postępowania lecz wyłącznie do ustanowionego przez nią pełnomocnika procesowego, jeśli tylko możliwość dokonanie owej czynności mieściła się w zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Zastępowanie strony przez ustanowionego pełnomocnika oczywiście nie oznacza, iż strona pozbawiona jest możliwości osobistego uczestniczenia w postępowaniu, w szczególności uprawniona jest do składania oświadczeń woli i wiedzy, a więc także do wnoszenia środków odwoławczych. Jednakże przy badaniu okoliczności świadczących o braku winy w nieterminowym dokonaniu określonej czynności procesowej, te tyczące samej strony mogłyby decydować o przywróceniu uchybionego terminu jedynie wówczas gdy jednocześnie występować będą w sprawie okoliczności świadczące o braku winy pełnomocnika w nieterminowym działaniu. Na gruncie art. 58 K.p.a. dla przywrócenia uchybionego terminu wystarczające będzie wykazanie okoliczności świadczących o braku winy samego pełnomocnika. W realiach niniejszej sprawy skarżąca składając podanie o przywróceniu uchybionego terminu nie wskazała jakiejkolwiek okoliczności, która odnosiłaby się do braku winy pełnomocnika w nieterminowym wniesieniu odwołania. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej zasadnie organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło w sposób niezawiniony. Ponadto podnieść należy, iż skarżąca nie formułowała w toku postępowania zarzutów wskazujących na możliwość świadomego działania pełnomocnika na jej szkodę. Zatem również z tego punktu widzenia, przy analizie okoliczności wskazujących na brak winy w przekroczeniu terminu do wniesienia odwołania – brak jest powodów przemawiających za potrzebą pomijania skutków zaniechań ustanowionego pełnomocnika i odwoływania się bezpośrednio do sytuacji faktycznej samej skarżącej. Wobec powyższego skargę jako bezzasadną na podstawie art.151 p.p.s.a. należało oddalić.