IV SA/Po 743/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania S. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż S. S. zarejestrował się ponownie w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. dalej ("PUP") w dniu [...] września 2015r., uzyskując status osoby bezrobotnej. W dniu rejestracji zainteresowany własnoręcznym podpisem potwierdził przyjęcie do wiadomości praw i obowiązków osoby bezrobotnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy, o czym świadczą jego podpisy w części C karty rejestracyjnej oraz na druku oświadczenia. Zobowiązał się tym samym m.in. do powiadomienia w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia o przyczynie niestawiennictwa w PUP. Dalej organ wyjaśnił, iż dnia [...] grudnia 2015 r. bezrobotny zadeklarował aktywną współpracę w przygotowaniu i realizacji Indywidualnego Planu Działania (IPD). Potwierdził również zapoznanie się z ustawowymi konsekwencjami przerwania IPD. Organ podniósł, że S. S. nie stawił się w dniu obowiązkowej wizyty [...] czerwca 2016 r. wobec powyższego decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. orzeczono o utracie przez S. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] czerwca 2016 r. na okres 120 dni, z powodu przerwania realizacji IPD z własnej winy. Strona odwołała się od przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie podnosząc, że nie miała możliwości doręczenia zwolnienia lekarskiego w określonym terminie z powodu stanu zdrowia. Do odwołania dołączono zwolnienie lekarskie na druku ZUS ZLA o niezdolności do pracy w okresie od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że o ustawowych obowiązkach dotyczących możliwości usprawiedliwienia niestawiennictwa w ciągu 7 dni S. S. zapoznał się w dniu rejestracji w PUP, tj. w dniu [...] września 2015 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Odnosząc się do treści odwołania z dnia [...] czerwca 2016 r., organ II instancji wskazał, iż w przypadku niemożności dostarczenia zwolnienia lekarskiego w terminie 7 dni od dnia niestawiennictwa, strona winna o tym fakcie poinformować, zawiadamiając np. telefonicznie organ zatrudnienia o niezdolności do pracy. Uregulowania prawne nie precyzują bowiem, w jaki sposób bezrobotny ma powiadomić PUP o przyczynie niestawiennictwa, lecz mówią o obowiązku dokonania tej czynności w okresie 7 dni od dnia niestawiennictwa. Organ podkreślił, iż to na bezrobotnym ciąży obowiązek dołożenia należytej staranności w celu wywiązania się z obowiązków, do których przestrzegania zobowiązał się w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna. Jak wynika z dokumentacji, Pan Sochacki otrzymał druk informacji dla osób rejestrujących się w PUP, co potwierdził własnoręcznym podpisem, dlatego w każdej chwili mógł zapoznać się ponownie z obowiązkami osoby zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Zgodnie z przepisami ww. ustawy, bezrobotny ma możliwość usprawiedliwienia swojej nieobecności w ciągu 7 dni od dnia niestawiennictwa. Tylko w przypadku usprawiedliwienia nieobecności w ustawowym terminie, organ zatrudnienia może uznać niestawiennictwo za usprawiedliwione. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, iż nawet w razie istnienia uzasadnionej przyczyny niezgłoszenia się w PUP, organ wydaje decyzję o pozbawieniu danej osoby statusu bezrobotnego, jeżeli wymagane powiadomienie o przyczynie niestawiennictwa nastąpi po upływie wskazanego terminu. Choroba może być uznana za przyczynę uzasadniającą niestawiennictwo w PUP w dniu obowiązkowej wizyty w celu realizacji IPD, lecz musi być ona potwierdzona zaświadczeniem lekarskim, a o fakcie pozostawania niezdolnym do pracy, bezrobotny musi powiadomić PUP w okresie do 7 dni od dnia niestawiennictwa. Wyjaśnić należy, iż w przypadku, gdyby bezrobotny powiadomił PUP w ciągu 7 dni od dnia niestawiennictwa o jego przyczynie oraz przedłożył zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy, wówczas należałoby rozważyć możliwość uwzględnienia wskazanego odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji, wobec braku kontaktu strony z urzędem, prawidłowo uznał, że S. S. z własnej winy przerwał realizację IPD. W takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej na określony przez ustawodawcę okres. Strona bowiem nie wywiązała się z obowiązków, do których przestrzegania zobowiązała się w dniu rejestracji w PUP. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. S. wskazując, że nie mógł doręczyć zwolnienia w wyznaczonym czasie siedmiu dni z uwagi na stan zdrowia. Skarżący wyjaśnił również, iż mieszka sam i nie mógł poprosić nikogo o doręczenie tego dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. ( DZ. U. z 2016r., poz. 645 ze zm.)o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw na okres od 120 do 270 dni. Oczywistym uzasadnieniem ustanowienia takiej sankcji jest konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów. Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej - zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego. Zwrócić należy nadto uwagę na aspekt procesowy postępowania dotyczącego pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jest to odrębne postępowanie administracyjne wszczynane przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w wymienionym przepisie. Terminy, o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, są terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych przepisów, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2012r. sygn. akt II SA/Gd 120/12, CBOS). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący nie stawił się w dniu obowiązkowej wizyty tj. w dniu [...] czerwca 2016 r., który to termin został ustalony i przyjęty przez skarżącego podczas jego wizyty w urzędzie w dniu [...] kwietnia 2016 r. W tym miejscu należy podkreślić, iż łączne spełnienie dwóch przesłanek tj. niestawiennictwo przez bezrobotnego w wyznaczonym terminie i brak powiadomienia o przyczynie nieobecności w terminie 7 - dni, stanowi podstawę pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. Zatem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostała kwestia czy skarżący powiadomił organ o przyczynie nieobecności w terminie 7 dni. Przed dokonaniem powyższego należy wpierw ustalić od jakiego momentu należy liczyć termin 7 dni, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia wskazuje jedynie na okoliczność niepowiadomienia organu w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika jednak, kiedy rozpoczyna się bieg wskazanego wyżej terminu. Niewątpliwie termin ten ma charakter dyscyplinujący bezrobotnych i służy zapobieganiu nadużyciom w korzystaniu ze statusu bezrobotnego, jednakże bieg tego terminu niekoniecznie rozpoczyna się od wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, lecz zależy to od tego, czy w tym czasie bezrobotny miał możliwość dokonania takiego powiadomienia. Jeżeli nie – to bieg terminu do powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej to powiadomienie (patrz również: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 409/16, Lex nr 2121386, WSA w Gliwicach w wyrokach z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/GL 897/15, Lex 2078954 i z 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 398/14, Lex nr 1652485). W niniejszej sprawie organ przyjął, iż termin 7 dni bezwzględnie liczyć należy od daty stawiennictwa. W ocenie Sądu taka wykładnia pozostaje w sprzeczności z art. 67 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. W ocenie Sądu, omawiane przepisy ustawy nie mogą powodować zastosowania sankcji wobec bezrobotnego, który znajdując się w sytuacji uniemożliwiającej mu działanie, z powodu złego stanu zdrowia, nie wywiązuje się z nałożonych na niego obowiązków, jako osoba samotna, co zaakcentowane zostało w skardze. Zatem organ rozpoznając sprawę winien ustalić w pierwszej kolejności czy w trakcie choroby skarżący mógł powiadomić organ o przyczynach niestawiennictwa w urzędzie pracy. Natomiast w razie ustalenia, że choroba skarżącego uniemożliwiła mu powiadomienie urzędu pracy organ winien podjąć działania celem ustalenia kiedy przeszkoda uniemożliwiająca poinformowanie organu o przyczynach niestawiennictwa ustała. Z powyższych względów uznać należy, iż w toku postępowania organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, w szczególności poprzez brak dokonania ustalenia okoliczności wskazanych wyżej jak również przez brak jakiejkolwiek oceny przedstawionych przez stronę dowodów w postaci zwolnienia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego. Wymienione braki postępowania wyjaśniającego nie pozwalają na stwierdzenie, że spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, skutkujące pozbawieniem statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych, a w szczególności, że skarżący nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa oraz czy organ uznał podane przez skarżącego okoliczności za uzasadniające niestawiennictwo. Ustalenie, czy choroba skarżącego uniemożliwiła mu powiadomienie urzędu pracy jest w niniejszej sprawie ważne albowiem do skargi skarżący dołączył zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że skarżący w okresie od [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. był obłożnie chory. Natomiast ze wskazań lekarskich zawartych w zwolnieniu lekarskim wynika, że w okresie zwolnienia lekarskiego tj. w okresie od [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący mógł chodzić. Ponadto organ winien mieć na uwadze, iż stosownie zwolnienie lekarskie zostało wystawione dnia [...] czerwca 2016 r.. Natomiast zaświadczenie lekarskie zostało wystawione dnia [...] czerwca 2016 r. W tym stanie rzeczy Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy podejmie działania celem ustalenia, czy w trakcie choroby skarżący mógł w terminie 7 dni powiadomić organ o przyczynach niestawiennictwa w urzędzie pracy, a jeżeli nie to kiedy przeszkoda uniemożliwiająca poinformowanie organu o przyczynach niestawiennictwa ustała. Organ winien dokonać powyższych ustaleń z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu.