IV SA/Po 745/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza T. nr [...] z dnia 30 czerwca 2023 roku w przedmiocie ustalenia wysokości należności z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę T. począwszy od 1 czerwca 2023 roku w związku z pobytem J. G. w Domu Pomocy Społecznej w S. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ośrodek Pomocy społecznej w T. decyzją nr [...] z dnia 19 maja 2020 r. skierował J. G. do Domu Pomocy Społecznej w S. przeznaczonego dla osób przewlekle chorych psychicznie. Następnie, decyzją Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie w S. nr [...] z dnia 07 stycznia 2021 r. J. G. od dnia 7 stycznia 2021 r. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w S. . Koszt miesięczny utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w S. , zgodnie z ogłoszeniem w Dziennikiem Urzędowym Województwa W. z dnia 4 stycznia 2023 r. poz. 87 w sprawie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w 2023 roku w domach pomocy społecznej na terenie powiatu s. wynosi [...] zł. Burmistrz T. decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2023 r. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 36 pkt 2 lit. o, art. 59 ust. 1, art. 60 ust/ 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3, ust. 2 pkt 1, 2a, 3, art. 104 ust. 1, 3 i 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901) ustalił B. Z. wysokość należności z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę T. począwszy od 1 czerwca 2023 roku w związku z pobytem J. G. w Domu Pomocy Społecznej w S. na kwotę [...]zł. Dodatkowo organ I instancji orzekł, iż należność należy wpłacać na konto bankowe OPS w T. do ostatniego dnia każdego miesiąca, począwszy od miesiąca czerwca 2023 roku. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że podczas przeprowadzonego w dniu 12 czerwca 2023r. wywiadu ustalił, że dochód miesięczny jaki posiada B. Z. wynosi [...] zł, na który składa się wynagrodzenie z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie z tytułu świadczenia pracy na podstawie umowy zlecenie w wysokości [...] zł. Całkowity koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w S. wynosi [...] zł miesięcznie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami J. G. pokrywa miesięczną opłatę z tytułu pobytu w DPS w S. w wysokości 70% posiadanego przez siebie dochodu. Gmina T. zastępczo pokrywa koszt utrzymania J. G. w DPS w S. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wyliczył, że różnica między dochodem B. Z., a 300% kryterium dochodowego wynosi: [...] zł. Z uwagi na fakt, iż koszt utrzymania mieszkańca w DPS w S. wynosi miesięcznie [...] zł oraz J. G. pokrywa opłatę za swój pobyt w wysokości 70 % posiadanego przez siebie dochodu, to Ośrodek ustalił należność z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę T. dla B. Z. w wysokości [...] zł, tj. kwotę pozostałą do pełnej odpłatności za pobyt mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w S. . Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. Z. wskazując, że jej miesięczny dochód to kwota [...]zł. Składa się na niego dochód z tytułu umowy o pracę w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie z tytułu świadczenia pracy na podstawie umowy lecenie w kwocie [...]zł. Po uiszczeniu miesięcznie kwoty o której mowa w decyzji do jej dyspozycji pozostanie kwota [...]zł. Odwołująca się wskazała, że oprócz stałych wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania oraz dojazdami do pracy wspiera finansowo co miesiąc córkę D. Z.. Pomoc ta polega na częściowym pokryciu kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania w P., które córka wynajmuje. Córka od trzech lat jest osobą aktywną zawodowo. Pracowała w przedszkolu w P., ale obecnie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w G.. Na podstawie art. 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego rodzice obowiązani są do alimentacyjnych. Odwołująca się podała, iż mimo, że jej córka od trzech lat jest osobą aktywną zawodowo, dochody którymi dysponuje nie pozwalają jej na samodzielne funkcjonowanie w P., dlatego pomoc matki jest jej potrzebna. Zdaniem B. Z. nałożony na nią przez Ośrodek Pomocy Społecznej w T. obowiązek uiszczania opłaty w kwocie [...]zł miesięcznie, spowoduje brak możliwości wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego względem córki D. Z.. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza T. nr [...] z dnia 30 czerwca 2023 roku w przedmiocie ustalenia wysokości należności z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę T. począwszy od 1 czerwca 2023 roku w związku z pobytem J. G. w Domu Pomocy Społecznej w S. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Dodatkowo zarzucił organowi I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania, nie wyjaśnił również, dlaczego należność została ustalona od czerwca 2023 roku skoro J. G. przebywa w placówce od 7 stycznia 2021 roku. Dodatkowo organ I instancji nie odniósł się do kwestii posiadania przez J. G. pasierbicy, co podkreśla B. Z. w składanych w toku postępowania oświadczeniach. Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. Z.. Wskazała, że w trakcie prowadzonego postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jej matka - J. G. zmarła - [...] O tym fakcie poinformowała niezwłocznie pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w T.. Informacja o zgonie matki nie została przekazana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do dnia wydania decyzji. W związku ze zgonem matki J. G., w ocenie wnoszącej sprzeciw brak jest podstaw do wydania decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę T. w związku z pobytem matki w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się niezasadny. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie "P.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis art. 64a P.p.s.a. stanowi bowiem, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma zatem art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek – sprzeciw. Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się, co oznacza że stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu, wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania decyzji przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. W konsekwencji kontrola decyzji, podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą Sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Przy czym w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a K.p.a. W ocenie Sądu słusznie zauważa się, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1626/21, CBOSA). Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola, w ramach instytucji sprzeciwu, legalności decyzji kasatoryjnej z dnia 26 sierpnia 2024 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza T. z dnia 30 czerwca 2023 roku w przedmiocie ustalenia wysokości należności z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę T. począwszy od 1 czerwca 2023 roku w związku z pobytem J. G. w Domu Pomocy Społecznej w S. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do materialnych przesłanek możliwości obciążenia B. Z. zwrotem wydatków poniesionych na pobyt jej matki w DPS, które to kwestie uregulowane są w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901, dalej jako "u.p.s."). W pierwszej kolejności należy odnieść się do treści skargi z której wynika, że wnosząca sprzeciw upatruje brak podstaw do wydania decyzji ustalającej dla niej wysokość należności z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę T. w związku z pobytem J. G. w DPS w tym, że matka B. Z. zmarła w dniu [...] Zauważyć jednak trzeba, że matka wnoszącej sprzeciw przebywała w DPS od maja 2020 r., a więc aktualna pozostaje kwestia ustalenia opłaty w okresie od tego terminu do momentu śmierci J. G. w dniu 27 lipca 2024 r. Zasadne więc było i nadal jest prowadzenie postępowania względem wnoszącej sprzeciw celem ustalenia wysokości należności z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę T. za pobyt jej matki J. G. w Domu Pomocy Społecznej w S. . Mając na uwadze całokształt sprawy organ II instancji słusznie wydał decyzję o charakterze kasatoryjnym. Organ odwoławczy w treści swojej decyzji wykazał, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy. Powstaje on od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej i zależny jest wyłącznie od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej oraz sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Jak wynika z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie z ust. 2a opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Z treści przedstawionych przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Istnieją dwa tryby, w ramach których może nastąpić ustalenie wysokości opłaty. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej względem małżonka, zstępnych i wstępnych mieszkańca DPS następuje w drodze umowy lub decyzji administracyjnej, przy czym tryb umowny znajduje pierwszeństwo zastosowania. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. umowę z małżonkiem, zstępnymi, wstępnymi i osobami, które chcą wnosić opłatę fakultatywną, zawiera kierownik ośrodka pomocy społecznej (dyrektor centrum usług społecznych) gminy kierującej do domu pomocy społecznej. Umowę należy traktować jako formę elastycznej konkretyzacji obowiązków rodzinnych, w której organ uwzględnia wysokość dochodów oraz możliwości małżonka, zstępnych lub/i wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej. Organ powinien zwrócić się do wszystkich osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty o jej zawarcie. W tym celu konieczne jest ustalenie w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego sytuacji dochodowej, osobistej, rodzinnej i majątkowej osób zobowiązanych oraz wstępne ustalenie, do jakiej wysokości można obciążyć poszczególne osoby w granicach wyznaczonych ust. 2 pkt 2. Organ powinien sformułować propozycje obciążeń poszczególnych zobowiązanych, uwzględniając ich sytuację, możliwości oraz wymogi dyscypliny finansów publicznych. Istotne jest również pouczenie osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty o konsekwencjach odmowy zawarcia umowy. Dopiero jeśli strony odmówiłyby jej podpisania to realizacja ich ustawowego obowiązku byłaby niemożliwa lub iluzoryczna. Kolejnym etapem ustalania opłaty (do którego jednak może nie dojść, jeżeli zostanie zawarta umowa) jest wydanie decyzji administracyjnej adresowanej do małżonka i zstępnych przed wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 61). Jak stanowi bowiem art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Znacznie bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Jak zauważył WSA w Białymstoku w wyroku z 8 marca .2022 r., II SA/Bk 835/21, LEX nr 3335231, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stawia osoby zobowiązane do ponoszenia opłat w gorszej sytuacji, organy nie muszą wobec nich stosować kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.) ani też nie muszą brać pod uwagę wysokości dochodów i możliwości tych osób (art. 103 ust. 2 u.p.s.). W niniejszej sprawie w aktach organu I instancji brak jest zawiadomienia B. Z. o wszczęciu postępowania z urzędu. Z akt nie wynika, że wnosząca sprzeciw miała możliwości ustalenia opłaty z organem w drodze umowy. W aktach organu I instancji brak jest odniesienia się do kwestii możliwości zawarcia umowy dotyczącej odpłatności. W sprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, w którym wnosząca sprzeciw deklarowała uiszczanie opłaty w kwocie [...]zł. Następnym dokumentem znajdującym się w aktach organu I instancji jest decyzja z dnia 30 czerwca 2023 r., w której nie wspomina się o możliwości zawarcia umowy. Zawarcie umowy nie jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy jeżeli dochód małżonka, zstępnego lub wstępnego nie przekracza trzykrotności kryterium dochodowego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. B. Z. nie odmówiła więc przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Mimo to organ I instancji w istocie ustalił wysokość opłaty, jaką B. Z. ma ponosić właśnie w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu. Organ wskazał bowiem, że "różnica między dochodem, a 300% kryterium dochodowego wynosi: [...] zł. Z uwagi na fakt, iż koszt utrzymania mieszkańca w DPS w S. wynosi miesięcznie [...] zł oraz J. G. pokrywa opłatę za swój pobyt w wysokości 70 % posiadanego przez siebie dochodu, Ośrodek ustalił należność z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę T. dla Pani B. Z. w wysokości [...] zł, tj. kwoty pozostałej do pełnej odpłatności za pobyt mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w S. ". Słusznie wskazał organ odwoławczy na przepis art. 61 ust. 2d u.p.s. w związku z brakiem propozycji zawarcia umowy i na brak zawiadomienia B. Z. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Przechodząc dalej wskazać należy, że jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt małżonka lub krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych. Przy czym, o ile można zgodzić się z twierdzeniem, że ustawodawca nie nakazał obciążania obowiązkiem uiszczenia opłat wszystkich zstępnych czy innych osób zobowiązanych, o tyle nie można zgodzić się z tym, że organ administracji w sposób arbitralny może dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej" (zob. również wyrok WSA w Warszawie z 27.06.2018 r., VIII SA/Wa 198/18, LEX nr 2523717). Organ I instancji w niniejszej sprawie, jak słusznie wskazywało SKO, nie odniósł się do kwestii posiadania przez J. G. pasierbicy, co podkreślała wnosząca sprzeciw B. Z.. Jak wskazywał organ II instancji ta kwestia wymaga wyjaśnienia, w kontekście ewentualnego stosunku przysposobienia, co może rodzić obowiązek alimentacyjny pasierbicy względem J. G.. Na podstawie art. 61 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2. Dodatkowo słusznie wskazało SKO, że nie wyjaśniono w treści decyzji organu I instancji dlaczego ustalono wysokość należności z tytułu zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę T. począwszy od 1 czerwca 2023 r. skoro J. G. przebywała w DPS od maja 2020 r. Końcowo należy wskazać, że stosownie do art. 104 ust. 1, ust. 3 i 4 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 104 ust. 1 u.p.s.). Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). Natomiast, co Sąd podkreśla - w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (art. 104 ust. 4 u.p.s.). W przypadku stosowania art. 104 u.p.s., w ust. 4 omawianej regulacji przewidziano pewne udogodnienia dla osoby zobowiązanej do zwrotu należności. Regulacja ta powinna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Pierwszym zaproponowanym przez ustawodawcę rozwiązaniem jest odstąpienie od żądania zwrotu należności, należy przez to rozumieć "rezygnację organu administracji z domagania się zwrotu poniesionych wydatków, w tym znaczeniu, że skutkuje niedochodzeniem zwrotu już poniesionych wydatków" (zob. S. Nitecki, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 733). Drugim rozwiązaniem jest umorzenie w części lub całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Oznacza to zmniejszenie lub likwidację obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Umorzenie ma charakter definitywny, niemniej może znaleźć zastosowanie tylko do świadczenia nienależnie pobranego. Odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie płatności na raty nie znoszą obowiązku zwrotu należności, a jedynie wprowadzają ułatwienia w jego realizacji, przesuwając termin wykonania zobowiązania lub umożliwiając jego periodyczną realizację (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, WKP 2023; tak wyr. WSA w Gliwicach z dnia 2 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1665/23 i przywołana tam doktryna i orzecznictwo dostępne CBOSA). Odnotowania wymaga, iż wszczynając z urzędu postępowanie o zwrot poniesionych zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, organ administracji właściwy do wydania decyzji na podstawie z art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 u.p.s. ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu należności oraz odstąpienia od żądania ich zwrotu, jest bowiem jednym postępowaniem. Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej (zob. m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 520/21; z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 403/20; wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1072/19, z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 503/23; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 801/2, z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt IV Sa/Wr 593/22). Ponadto Sąd zauważa, że decyzje wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Organ "może" odstąpić od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, co oznacza, że nawet spełnienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie nie zobowiązuje organu do odstąpienia od żądania zwrotu opłat. Inaczej rzecz ujmując, nawet po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania wskazanej instytucji ulgi, organ nie ma obowiązku orzec zgodnie z wnioskiem strony. Wystąpienie przesłanki z art. 104 ust. 4 u.p.s. jedynie umożliwia organowi zastosowanie wspomnianej ulgi (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 433/23). Przesłanek zastosowania tego przepisu organ I instancji zupełnie nie rozważył. B. Z. już w złożonym odwołaniu wskazywała na kwestie uiszczanych opłat i kosztów ponoszonych na rzecz córki z tytułu ciążącego na Skarżącej obowiązku alimentacyjnego. Zdaniem Sądu również ta kwestia wymaga precyzyjnego ustalenia i rozważenia w ponownie prowadzonym postępowaniu, a następnie uzasadnienia stanowiska organu zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Mając zatem na uwadze powyższe, zasadnie organ odwoławczy uznał, że orzeczenie merytoryczne naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania dowodowego jedynie przez organ odwoławczy także przeczyłoby ww. zasadzie bowiem organy administracji dwukrotnie mają zebrać i ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wydać przewidziane w danym postępowaniu rozstrzygnięcie (zob. Wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., II OSK 2512/23, LEX nr 3720646). SKO wskazało na istotne zagadnienia wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji po pierwsze ma ustalić jednoznacznie krąg osób zobowiązanych do uiszczania opłaty i dokonać formalnego wszczęcia postępowania zgodnie z wymogami K.p.a. W związku ze śmiercią pensjonariuszki domu pomocy społecznej Burmistrz ponownie winien rozważyć wszystkie powyższe kwestie stanowiące podstawę uchylenia decyzji Burmistrza w niniejszej sprawie i rozważyć treść rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnego zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę T. za pobyt J. G. w Domu Pomocy Społecznej. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z powyższego powodu należało decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie nie może bowiem zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 K.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., z którego wynika podstawowa zasada rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy administracji publicznej I oraz II instancji. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja SKO w P. odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach badanej sprawy organ II instancji wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw. Na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.