IV SA/Po 75/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sąd. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza T. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. W. (nazwisko rodowe: P.) pismem sporządzonym dnia [...] stycznia 2017 r. wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt świadczenia przez nią pracy w charakterze domownika w okresie od [...] lipca 1999 r. do [...] lipca 2005 r. w indywidualnym gospodarstwie rolnym o pow. 3,7500 ha, prowadzonym przez jej ojca Bazeylego P.. Wnioskodawczyni wskazała, że zaświadczenie zostanie przedłożone pracodawcy - Burmistrzowi C., celem zaliczenia wskazanego okresu do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy. Uzasadniając swój wniosek M. W. wskazała, że w okresie od [...] lipca 1999 r. do [...] lipca 2005 r. zamieszkiwała wraz z rodzicami w Niekursku, gdzie jako domownik wykonywała wszelkie prace w prowadzonym przez jej ojca indywidualnym gospodarstwie rolnym. W związku z wnioskiem Skarżącej zwrócono się do Referatu Finansowo-Budżetowego oraz do Referatu Organizacyjnego i Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego T. w celu ustalenia czy istnieją jakiekolwiek rejestry i ewidencje (również archiwalne), które mogłyby potwierdzić okres pracy wnioskodawczyni w gospodarstwie jej ojca. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Referat Finansowo-Budżetowy Urzędu Miejskiego T. poinformował, że organ podatkowy nie posiada jakichkolwiek danych na potwierdzenie faktu pracy Skarżącej w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym B. P.. Również Referat Organizacyjny i Spraw Obywatelskich poinformował, że nie posiada dokumentów potwierdzających okres pracy Skarżącej w gospodarstwie rolnym B. P.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Burmistrz T. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt świadczenia przez M. W. pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym B. P.. Na skutek złożonego przez M. W. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchyliło postanowienie Burmistrza T. z [...] stycznia 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wykonując zalecenia Kolegium zawarte w postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r. Burmistrz T., w lipcu 2017 r. wezwał na przesłuchanie w charakterze świadka osoby wskazane przez Skarżącą, tj. E. P. i A. K.. Świadkowie złożyli zeznania dnia [...] lipca 2017 r., a z czynności tej spisano protokół. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. burmistrz T. działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: kpa), w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie tylnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54, poz. 210) odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt świadczenia przez M. W. pracy w charakterze domownika w okresie od [...] lipca 1999 r. do [...] lipca 2005 r., w indywidualnym gospodarstwie rolnym, powadzonym przez jej ojca B. P.. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz T. wskazał, że ocenił złożone przez świadków zeznania i analizując ich treść stwierdził rozbieżności. Skarżącą wezwano do dostarczenia świadectwa ukończenia Liceum Ogólnokształcącego w T., świadectwa szkolnego z Liceum w P. oraz dyplomu ukończenia studiów w Wyższej Szkole Biznesu w P., a także o wskazanie znanych jej faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu Urzędu Miejskiego T., które mogłyby być podstawą do wydania zaświadczenia o żądanej przez nią treści. Jednocześnie w tym samym dniu ponownie wystąpiono do właściwych Referatów Urzędu Miejskiego T. z prośbą o wskazanie z posiadanego zasobu danych. Referat Finansowo-Budżetowy pismem sporządzonym dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformował, że B. P. był podatnikiem podatku rolnego o pow. [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych. W dniu [...] marca 2006 r. grunty o pow. [...] ha B. P. darował M. P., a grunty o pow. [...] ha darował B. i M. P.. Referat Rolnictwa, ochrony Środowiska i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformował, że w okresie od [...] lipca 1999 r. do [...] lipca 2005 r. Nikt zameldowany w N. , przy ul. [...] nie złożył wniosku o odroczenie ze służby wojskowej ze wskazaniem przyczyny odroczenia. Organ wskazał, że w zasobach Urzędu Miejskiego T. bark jest – jakiegokolwiek – dokumentu, który dowodziłyby świadczenia przez Skarżącą pracy w charakterze pracownika. Z tego też powodu odmówiono Skarżącej wydania zaświadczenia. Z tym postanowieniem nie zgodziła się M. W., która w przewidzianym prawem terminie wniosła zażalenie domagając się uchylenia postanowienia Burmistrza T. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. utrzymało jednak w mocy postanowienie organu I instancji powołując na poparcie swojego stanowiska argumentację zbieżną z przedstawioną w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. W przewidzianym prawem terminie M. W. wniosła do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia, zgodnie z którymi prace wykonywane przez Skarżącą nie wyczerpywały znamion "stałej pracy" w rozumieniu przepisów prawa. Skarżąca podkreśliła też, że nie może budzić wątpliwości fakt spełnienia przez nią przesłanek uznania za domownika, natomiast za wadliwą należy uznać ocenę organów, co do tego że okoliczność wykonywania stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie została przez nią udowodniona. W dalszej części skargi w sposób szczegółowy opisano charakter gospodarstwa rolnego B. P., odniesiono się do treści zeznań świadków, a także do ustaleń dotyczących faktu zameldowania oraz trudności i warunków dojazdów do szkół. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że uchylenie postanowienia z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść postanowienia (por. T. Woś, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść orzeczenia byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania postanowienia o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy. Poza sporem w okolicznościach badanej sprawy pozostaje, że Skarżąca domaga się od Burmistrza T. wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt świadczenia przez nią pracy w charakterze domownika w okresie od [...] lipca 1999 r. do [...] lipca 2005 r. w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej ojca B. P.. Kwestią bezsporną pozostaje również fakt, że organ, tj. Burmistrz T. w prowadzonych ewidencjach i rejestrach nie posiada jakichkolwiek danych, ani dokumentów, które dotyczyłyby okoliczności, na potwierdzenie których Skarżąca domaga się wydania zaświadczenia. Istota sporu sprowadza się do dopuszczalności wydania przez organ zaświadczenia – wyłącznie – na podstawie zeznań świadków, a w konsekwencji (w okolicznościach badanej sprawy) do zasadności orzeczenia o odmowie wydania żądanego przez Skarżącą zaświadczenia. Reasumując – istota problemu – w sprawie dotyczącej odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym nie sprowadza się do oceny wartości dowodowej zeznań świadków, ale do tego czy organ dysponuje źródłem informacji, na podstawie którego jest uprawniony wydać zaświadczenie o żądanej treści. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego stanowił art. 218 i 219 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm. – dalej jako: kpa) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracownicze stażu pracy (Dz.U. nr 54, poz. 310 – dalej jako: ustawa o wliczaniu okresów pracy). Stosownie do treści art. 218 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Jednocześnie w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Zasady wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w dziale VII kpa zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany (vide: J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, Wydawnictwo C.H. Beck, 2008 s. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony i jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21 listopada 2008 r. sygn. III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Nie może też ulegać wątpliwości, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Tym samym, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. m.in. K. Celińska-Grzegorczyk /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11). W dotychczasowym orzecznictwie, jak i poglądach doktryny przyjmuje się, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym są dane podatkowe, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu (por. T. Libera, Praca w gospodarstwie rolnym - wliczanie do stażu /w:/ W. Muszalski, K. Walczak, Prawo pracy - akty wykonawcze - suplement. Komentarz, wyd. 1, C.H. Beck, Warszawa 2006; podobnie: A. Rzetecka-Gil, Komentarz do ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, LEX/el., 2008; por. także: m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 26/17). Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz T. podjął i udokumentował w aktach sprawy działania służące ustaleniu danych znajdujących się w dyspozycji organu w celu wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści, ale okazało się to niemożliwe ponieważ w zasobach organu takich informacji brak. W tej sytuacji stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym na organie tym ciążył obowiązek przesłuchania dwóch wskazanych przez Skarżąca świadków – co uczyniono. Nie oznacza to jednak, że w oparciu o te zeznania Burmistrz T. był uprawniony do wydania zaświadczenia. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy - nie stanowi - lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. I OSK 1414/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z - istniejących - ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Takie postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 08 września 2009 r. sygn. I OSK 104/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 o wliczaniu okresów pracy, w oparciu o zeznania świadków złożone w trybie art. 3 ust. 3 tej ustawy. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 kpa (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. IOSK 1773/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) W okolicznościach badanej sprawy organ udokumentował, że nie dysponuje żadnymi danymi, które potwierdzałyby – fakt – pracy Skarżącej w gospodarstwie rolnym. Na tę okoliczność przesłuchano dwóch świadków: A. K. oraz E. P. jednak ich zeznania nie mogą stanowić podstawy wydania zaświadczenia. Dlatego prawidłowo organ orzekł o odmowie wydania zaświadczenia. Dowody z zeznań świadków stanowią natomiast podstawę do samodzielnego ustalania przez inne właściwe organy, okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Zatem niemożność wydania zaświadczenia przez Burmistrza T. - nie pozbawia Skarżącej - prawa dowodzenia zeznaniami świadków okresu pracy w gospodarstwie rolnym jej ojca, jednak nie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia na podstawie ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy, ale przed organem właściwym w sprawie orzekania o jej uprawnieniach pracowniczych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2015 r. sygn. I OSK 1773/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że za nieuprawnione uznać należy rozważania organów co do wartości dowodowej złożonych przez świadków zeznań. Zeznania te nie mogły stanowić, bowiem podstawy wydania zaświadczenia, a w konsekwencji stanowisko organów, co do oceny ich wartości pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Z tego też powodu Sąd nie mógłby uchylić zaskarżonego postanowienia, niezależnie od prawidłowości (bądź nieprawidłowości) dokonanej przez organy w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień oceny zeznań świadków. Sąd, rozpatrując skargę, nie dostrzegł również z urzędu żadnej innej wadliwości zaskarżonego postanowienia, ani postanowienia je poprzedzającego, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Z wyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.