IV SA/Po 751/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. W. Sp. z o.o. sp.j. (w 2019 roku przekształcona w W. Sp. z o.o.), pismem z dnia 5 września 2014 roku, wystąpiła do Prezydenta Miasta P., z żądaniem ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynków mieszkalno-usługowych przewidziana do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], ark. [...], obręb J. i działce nr [...], ark. [...] obręb J., położonych w P. przy ul. [...]. Prezydent Miasta P., po kolejnym (szóstym) rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z 5 stycznia 2023 roku (nr [...]), ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ramach inwestycji inwestor planuje budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze (budynek A1 i budynek B1) o łącznej powierzchni zabudowy około 1100m˛ (każdy o pow. zabudowy około 550m˛), co łącznie z istniejącymi na działce budynkami przemysłowymi, których nie wskazano we wniosku jako przewidzianych do rozbiórki, stanowi 20% powierzchni terenu objętego wnioskiem. W parterze mają zostać zlokalizowane lokale usługowe o łącznej powierzchni 800m˛. Inwestor planuje realizację maksymalnie 45 lokali mieszkalnych. Szerokość elewacji każdego z budynków wynosić ma maksymalnie 14m. Budynki mają posiadać cztery kondygnacje nadziemne o wysokości 13,1m do górnej krawędzi elewacji frontowej. Przewidziano dachy płaskie o kącie nachylenia poniżej 12ş. Linia zabudowy przebiegać ma prostopadle do ulicy [...] w odległości 6m od frontowej granicy terenu objętego wnioskiem. Budynki ([...]) stanowią część większego założenia urbanistycznego planowanego przez wnioskodawcę. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 333m od granicy terenu objętego wnioskiem, co stanowi trzykrotność szerokości frontowej granicy terenu od strony ulicy [...], skąd przewidziano główny wjazd na teren inwestycji. Obszar obejmuje blisko 150 działek zabudowanych, których parametry przeanalizowano i rozpisano w zestawieniu tabelarycznym analizy. Organ nie przychylił się do wskazania inwestora dotyczącego zwiększenia obszaru analizowanego. Planowana przez wnioskodawcę inwestycja nawiązuje tylko i wyłącznie do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie średniej szerokości elewacji frontowych (z tolerancją ±20%) oraz geometrią dachów. Natomiast nie stanowi nawiązania do zabudowy w sąsiedztwie w zakresie: funkcji zabudowy, średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) oraz wysokości budynków. Wobec niespełnienia warunku kontynuacji organ rozpatrzył możliwość ustalenia wymagań zgodnie ze złożonym wnioskiem w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), które dopuszczają ustalenie wymagań dla nowej zabudowy na innych zasadach. Organ wyjaśnił, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji nie występuje żaden budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, jak również budynek mieszkalny o parametrach zbliżonych do planowanej zabudowy. W sąsiedztwie występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowo-przemysłowa. W obszarze analizowanym, w znacznym oddaleniu od wnioskowanej inwestycji, znajdują się dwa małe budynki mieszkalne wielorodzinne. Ustalenie funkcji planowanej zabudowy o tak dużych parametrach (niedostosowanych do zabudowy sąsiedniej) nie stanowiłoby realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy (łącznie z istniejącymi na działce budynkami przemysłowymi, których nie wskazano do rozbiórki) stanowi około 20% powierzchni. W obszarze analizowanym średni wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) wynosi około 22%. Dla działek z zabudową mieszkalną jednorodzinną mieści się on przedziale od około 4% do około 64%. Jednak wnioskowane budynki miałyby być usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, dla których powierzchnia zabudowy waha się od 29m˛ do 375m˛. Pomimo, że wnioskowana zabudowa posiada niższy od średniej z obszaru analizowanego wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu), to powierzchnia planowanych budynków mieszkalnych znacznie przekracza powierzchnię budynków mieszkalnych występujących w sąsiedztwie. Chociaż obszar analizowany charakteryzuje się dużą różnorodnością przedmiotowego parametru, to jednak nie ma uzasadnienia dla wyznaczenia innego wskaźnika zabudowy. Z uwagi na odmowę ustalenia warunków zabudowy organ nie wyjaśniał tematu dotyczącego rozbiórki istniejących budynków na działce. W obszarze analizowanym średnia wysokość obliczona dla wszystkich budynków wynosi około 7,4m. Sąsiednie budynki mieszkalne przy ulicy [...] posiadają wysokość około 8,5m. Zabudowa mieszkalna wielorodzinna posiada wysokość zabudowy około 14,6m (budynki usytuowane przy ulicy [...]). Wnioskowane budynki miałyby być usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie budynków, dla których wysokość zabudowy nie przekracza około 8,5m Nie ma podstaw do wyznaczenia innej wysokości i potraktowania inwestycji na specjalnych zasadach. Organ stwierdził, że zaproponowane przez inwestora rozwiązanie stanowi odstępstwo względem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Co do zasady planowana zabudowa stanowi uzupełnienie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, niemniej jego lokalizacja nie może być przypadkowa. Organ zaznaczył że w aktach brak jest aktualnych opinii gestorów sieci odnośnie możliwości podłączenia planowanej inwestycji do mediów. Z uwagi na brak spełnienia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odstąpiono od dalszego oczekiwania na brakujące opinie, gdyż nie mają one wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na skutek odwołania W. Sp. z o.o., decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji nie naruszył przepisów, bowiem sporządził analizę urbanistyczną funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób kompleksowy i pełny. Nie sposób jest zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżącej Spółki, że decyzja o warunkach zabudowy mogła zostać wydana w oparciu o daleko idące "rozszerzenie" parametrów i funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Zakres możliwości w podejściu do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może być utożsamiany z poszukiwaniem jakiejkolwiek możliwości do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, ale musi wynikać z rzetelnej analizy, dokonanej w oparciu o rzeczywisty ład przestrzenny. Wbrew twierdzeniom skarżącej wielkość istniejącej zabudowy o takiej samej funkcji ma znaczenie dla rozstrzygnięcia na "tak" czy też na "nie" dla tego zamierzenia. Prezydent w sposób uprawniony przyjął, że istniejąca zabudowa, co do charakteru i wielkości nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla tego zamierzenia. Organ odwoławczy w pełni zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Rolą organu odwoławczego jest przede wszystkim ocena, czy istniejąca analiza wykonana została zgodnie z istniejącymi w tym względzie przepisami prawa i czy w związku z tym jej wyniki są wiarygodne. Organ I instancji miał prawo przyjąć, że zamierzenie nie kontynuuje zastanego ładu przestrzennego w zakresie wielkości i intensywności zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. W. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy organowi odwoławczemu celem ponownego rozpoznania i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. W ocenie strony zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem: 1) art. 8 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nie pogłębianie zasady zaufania do władzy publicznej w taki sposób, żeby to, co nie jest przez prawo zabronione stało się możliwe do realizacji, 2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych wydanej decyzji i ograniczenie uzasadnienia do przywołania fragmentu treści zaskarżonej decyzji i podzielenia rozstrzygnięcia organu I instancji, 3) art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że planowany przez wnioskodawcę sposób korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem nie spełnia wymogu określonego powyższym przepisem w zakresie kontynuacji funkcji, wskaźnika powierzchni zabudowy i wysokości zabudowy. 4) § 5 pkt 2, § 6 pkt 2 oraz § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niezastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażądało oddalenia skargi oraz powtórzyło argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Strony nie żądały rozpoznania sprawy na rozprawie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz.1634 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Kwestionowana skargą decyzja została wydana z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) oraz § 2 pkt 2-4, § 3 ust. 1-2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji ujawniała, że opisane standardy nie zostały zachowanie w żadnym zakresie. W. Sp. z o.o. korzystając z prawa odwołania zażądała uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. oraz wydania przez organ odwoławczy decyzji zgodnej z wnioskiem lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, że w obowiązującym Studium teren inwestycji oznaczony jest symbolem MN/MW, co oznacza, że dopuszczona jest zabudowa tu zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna. Intencje Miasta P. zostały potwierdzone opracowanym planem miejscowym [...] w P.. Plan zakłada przekształcenie terenów poprzemysłowych na tereny zabudowy mieszkalnej mieszanej o niskiej intensywności z wykorzystaniem walorów środowiskowych. Spółka podniosła, że kolejna decyzja Prezydenta Miasta P. powiela te same błędy co poprzednie uchylone decyzje o wnioskowanych warunkach zabudowy. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne. Wprowadzenie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej nie stoi w sprzeczności z zastaną funkcją mieszkaniową. Już wielokrotnie wskazywano w decyzjach SKO uchylających odmowne decyzje, że kontynuacja funkcji mieszkalnej następuje bez względu na to czy w obszarze analizowanym mamy do czynienia z dokładnie taką samą formą mieszkalnictwa jak we wnioskowanej inwestycji. Bez znaczenia dla ustalenia kontynuacji funkcji pozostaje wielkość, czy wysokość zabudowy. Funkcja mieszkalna zachodzi wówczas, gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna niska, czy wysoka. Argumenty dotyczące braku kontynuacji parametrów zabudowy takich jak powierzchnia zabudowy i wysokość są nieobiektywne. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, bez względu na przeznaczenie danych obiektów. Rozporządzenie nie odnosi się do zabudowy o tożsamej funkcji i możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej analizy. Prezydent Miasta P. pomija, że w obszarze analizowanym istnieją budynki przewyższające planowaną zabudowę (18m), choć o innej funkcji. Budynek o wysokości 13,5m kontynuuje zabudowę w zakresie wysokości. Skoro ustalono, że wskaźnik powierzchni zabudowy mieści się w granicach 4% - 64%, średnio 22%, przy planowanym wskaźniku wnioskowanej zabudowy wynoszącym 20%, to wniosek decyzji, że parametr ten nie jest kontynuowany nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a jedynie osobistym stosunku autora decyzji do sprawy. Z punktu widzenia prawa istotna jest procentowa zabudowa danej działki do jej powierzchni, a nie stosunek powierzchni planowanej zabudowy do powierzchni zabudowy sąsiednich działek. Nawet w powyższym zakresie (żądanym treścią odwołania) Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przedstawia koniecznych ustaleń faktycznych oraz ich ponownej merytorycznej oceny prawnej dokonanej. Decyzja, którą otrzymała strona nie wskazuje jakie przepisy i dlaczego zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawi treść regulacji prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie oraz opis przebiegu postępowania począwszy od września 2014 roku, po czym bez wyjaśnienia toku rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnych przepisów prawa Kolegium zdawkowo stwierdziło, że Prezydent Miasta P. przeprowadził postępowanie prawidłowo i był uprawniony do tego, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy. Stwierdzić zatem należało, że zaskarżona decyzja całkowicie wymyka się kontroli sądowej, bo nie zawiera argumentacji, która pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy choćby w zakresie spornym, tj. wyznaczonym tylko zarzutami odwołania. Do sanowania opisanych wad skarżonej decyzji oraz oddalenia skargi nie mogło prowadzić powołanie dodatkowej argumentacji (str. 6 odpowiedzi na skargę) w zakresie wyznaczania granic obszaru analizowanego, intensywności planowanej zabudowy, czy polityki przestrzennej dokumentowanej postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji (wyrok WSA w Olsztynie z 24.02.2021 r., I SA/Ol 802/20, LEX nr 3144242). Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Kolegium będzie miało na uwadze, że dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stanowisko organu I instancji, że obszar analizowany o promieniu 333m od granicy terenu objętego wnioskiem stanowi pewną całość urbanistyczną, która jest wystarczająca do wychwycenia jej specyfiki i określenia warunków dla wnioskowanej inwestycji, powinno zostać ocenione na gruncie polityki planistycznej prowadzonej przez Miasto P.. Kolegium zobowiązane jest zweryfikować czy organ I instancji całość urbanistyczną warunkowaną zachowaniem ładu przestrzennego postrzega jednolicie na gruncie rozstrzygania niniejszej sprawy oraz na gruncie postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz procedowanego planu miejscowego [...]" w P.. Ocena zasadności ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do kontynuacji funkcji zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy, powinna zostać rozpoznana także w kontekście sytuacji procesowej skarżącej Spółki ukształtowanej dotychczasowymi rozstrzygnięciami podejmowanymi przez Kolegium w kontrolowanej sprawie. Kolegium uwzględni również, że postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie toczy się od września 2014 roku, a sprawa już pięciokrotnie wracała do organu pierwszej instancji. Skoro organ odwoławczy uznaje, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób kompleksowy i pełny, to obowiązany jest przyjmować, że brak aktualnych opinii gestorów sieci odnośnie możliwości podłączenia planowanej inwestycji do mediów może być usunięty w trybie art. 136 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przypomnieć jednocześnie należy, że z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i jakiejkolwiek innej ustawy, nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Gliwicach z 15.11.2021 r., II SA/Gl 1302/21, LEX nr 3263665). Wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowodzi, że - rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy - organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (wyrok NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, LEX nr 1132096). Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Strona nie złożyła wniosku w przedmiocie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Chociaż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnych, to Sąd nie rozstrzygał o zwrocie kosztów postępowania z urzędu, gdyż strona była reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata (art. 210 § 2 P.p.s.a.).