IV SA/Po 754/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę w całości Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015r. poz.163 - dalej u.p.s.) odmówił L. W. przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do naprawy roweru. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy na podstawie którego ustalono, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 u.p.s., zamieszkuje w 3 pokojowym lokalu w którym zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki. Ponadto skarżący posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w związku z czym występuje konieczność stałego przyjmowania leków. W trakcie postępowania ustalono również, iż dochód skarżącego wynosi [...] zł. Uwzględniając powyższe MOPR w L. uznał jednak, że nie ma podstaw, które uzasadniałyby udzielenie pomocy na dofinansowanie do naprawy roweru, gdyż taka forma pomocy nie stanowi podstawowej potrzeby życiowej. L. W. kwestionując powyższą decyzję wniósł odwołanie zarzucając naruszenie Konstytucji RP i ograniczenie jego praw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że skarżący współzamieszkuje wraz z byłą żoną, 2 córkami i wnuczką. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe. Skarżący otrzymuje zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie, który stanowi jego źródło utrzymania. Dalej podkreślono, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, której celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których sami nie są w stanie pokonać przy wykorzystaniu swoich własnych możliwości, zasobów i uprawnień. Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, iż osoby i rodziny w pierwszej kolejności powinny przezwyciężać trudne życiowe sytuacje poprzez własne zaangażowanie, a dopiero niemożność ich pokonania w powyższy sposób stanowi podstawę włączenia się do pomocy instytucji państwa. Przywołując treść art. 8 ust 1 u.p.s. wskazano, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Stosownie do ust. 2 tegoż artykułu zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ odwoławczy stwierdził, iż zasiłek celowy ma charakter pomocy ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Zasiłek celowy jest świadczeniem, które może, ale nie musi zostać przyznane, nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby je otrzymać. Zasiłek celowy nie jest również świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny, nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ bezpośrednio zajmujący się przyznawaniem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, a także w możliwościach finansowych własnego ośrodka, mających bezpośredni wpływ na wysokość przyznawanych świadczeń. W sytuacji, gdy środki przekazywane z budżetu nie są wystarczające dla wszystkich potrzebujących, zadaniem właściwych organów jest rozważenie relacji pomiędzy subiektywną sytuacją uprawnionych, a obiektywną przesłanką w postaci możliwości finansowych danego organu. W aktach sprawy znalazła się informacja dotycząca wykorzystania środków przez MOPR w L. w okresie styczeń - czerwiec 2015, z którego wyraźnie wynika, iż wykorzystano 51,47 % zaplanowanych środków. Kolegium uznało również, iż organ I instancji wydający decyzję jest dobrze zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej skarżącemu, bowiem skarżący regularnie korzysta ze świadczeń z opieki społecznej. W 2015 roku wysokość przyznanej skarżącemu pomocy - jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia wypłat, wyniosła łącznie kwotę [...] zł, na którą to kwotę złożyły się zarówno zasiłki stałe, celowe, jak i świadczenia pieniężne na zakup artykułów żywnościowych. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L.W., podnosząc, że z otrzymanych zasiłków nie jest w stanie się utrzymać. Dalej skarżący wskazał, że od 17 lat jest bez pracy, a od 11 lat utrzymuje się z zasiłków MOPR. Zarzucił organom niezrealizowanie obowiązków konstytucyjnych ciążących na państwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 39 ust.1 u.p.s. stanowiący, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl zaś art. 39 ust.2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Artykuł 4 u.p.s. nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art.11 ust.2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia ( art. 11 i art.106 u.p.s.). Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zgodzić się należy z organami administracji, że kryterium dochodowe w przypadku skarżącego nie zostało przekroczone i zaistniały przesłanki do przyznania mu przedmiotowych zasiłków celowych z uwagi na kryterium dochodowe. Podkreślić jednak należy, że nawet spełnienie kryterium dochodowego nie oznacza, że organ miałby obowiązek przyznania skarżącemu przedmiotowych zasiłków. Ugruntowany jest już pogląd, że poddana kontroli Sądu orzekającego decyzja organu administracji miała w zakresie zasiłku celowego charakter uznaniowy. Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w przepisach, to jednak ma on swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy I i II instancji, prawidłowo opisały sytuację finansową skarżącego (co nie jest przez skarżącego kwestionowane), wskazując na art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wyjaśniły cel przyznawania zasiłku celowego oraz zasady uzależniające wysokość przyznanego świadczenia od uzasadnionych potrzeb i sytuacji życiowej wnioskodawcy. Nadto, w uzasadnieniu decyzji organu II instancji przywołano całkowitą pomoc uzyskaną 2015 r. przez skarżącego. Należy również podkreślić, na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Pomoc społeczna nie jest jednak instytucją mającą na celu wyręczenie, czy też zastąpienie osób korzystających z pomocy w ich własnych staraniach mających na celu wyjście z trudnej sytuacji życiowej. Powyższe oznacza, iż organy obu instancji nie przekroczyły granic uznaniowości uznając, że brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego jako rekompensatę za brak emerytury. Odnosząc się do zarzutów dotyczących przekroczenia granic uznania administracyjnego w zakresie, w którym organ odmówił przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do naprawy roweru wskazać należy, iż uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.