IV SA/Po 757/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska Podaniem z dnia [...] r. M. S. wystąpił do Prezydenta Miasta K. z wnioskami w zakresie uzyskania informacji, wyjaśnień, doręczenia uwierzytelnionych dokumentów oraz zaświadczeń. Zaapelował o osobisty nadzór Prezydenta nad rozpatrzeniem sprawy, z uwzględnieniem jego praw oraz sprawowanego nadzoru nad urzędnikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Miasta. Zażądał wydania piętnastu zaświadczeń na okoliczność: jego zadłużenia z tytułu najmu lokalu użytkowego oraz ogrzewania – byłej restauracji "[...]", położonego przy ulicy [...] w K., na dzień [...]r., popartego stosownymi dowodami księgowymi (wniosek nr 1), prawnego umocowania Kierownika Rejonu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. (dalej MZBM) do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu (wniosek nr 2), o charakterze prawnym pisma przedłużającego umowę najmu (wniosek nr 3), podstawy prawnej podwyżek stawek czynszu w czasie trwania umowy (wniosek nr 4), prawa dysponowania przez Miasto przedmiotowym lokalem (wniosek nr 5), na okoliczność nakładów użytecznych poczynionych w lokalu (wniosek nr 6), zabezpieczenia tych nakładów po zdaniu lokalu (wniosek nr 7), podstawy prawnej wypowiedzenia umowy najmu (wniosek nr 8), podwyżek stawek czynszu (wniosek nr 9), alternatywnie o wyjaśnienia i udzielenia informacji urzędowych (wniosek nr 10), o doręczenie odpisów pism na okoliczność domniemanego poświadczenia nieprawdy (wniosek nr 11), sprawowania przez MZBM zarządu nad lokalem (wniosek nr 12), dopisania do umowy W. S. (wniosek nr 13), przydziału lokalu (wniosek nr 14), wydania prawdziwych zaświadczeń w miejsce zwracanych dwóch wcześniej wystawionych (wniosek nr 15). Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. – dalej w skrócie kpa) odmówił M. S. wydania zaświadczeń zgodnie z wnioskami zgłoszonymi w dniu [...]r., a dotyczących lokalu użytkowego – byłej restauracji "[...]" położonego przy ulicy [...] w K.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z dnia [...] r. M.S. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z piętnastoma wnioskami dotyczącymi "wydania informacji urzędowej w postaci zaświadczenia o żądanej treści". W rozpatrzeniu tych wniosków ustalono, że dotyczą one kwestii wynikających z realizacji umowy najmu przedmiotowego lokalu, zawartej pomiędzy Miastem K. reprezentowanym przez MZBM jako wynajmującym oraz wnioskodawcą, jako najemcą. Wyjaśniono, iż w sprawach objętych wnioskami toczy się aktualnie spór sądowy miedzy stronami umowy, a wszelkie informacje i dokumenty Miasto przekazało sądowi powszechnemu, o czym wnioskodawca został poinformowany stosownym pismem. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wyznaczyło Prezydentowi Miasta K. dodatkowy termin do załatwienia sprawy, została ona ponownie rozpatrzona. Prezydent Miasta K. postanowił podtrzymać odmowę wydania żądanych zaświadczeń. Wskazano, że M.S. nie wykazał swego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu nakreślonych okoliczności, które nadto są przedmiotem postępowania cywilnego toczącego się przed sądem powszechnym i w tymże postępowaniu powinny być wyjaśnione. W zażaleniu na powyższe postanowienie M.S. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, bezprawność działań poprzez ukrywanie faktów niewygodnych dla niektórych funkcjonariuszy, a które są naznaczone czynami niedozwolonymi, niesłuszne wskazywanie na brak interesu prawnego po jego stronie, bezprawne fałszowanie faktów poprzez ograniczanie treści żądanych zaświadczeń do umowy cywilnoprawnej. Zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych poprzez wydanie jednego postanowienia, podczas gdy dla każdego wniosku powinno zostać wydane odrębne postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia dodatkowo podniósł, iż nie zapoznano się z treścią wniosków, a także, że co prawda umowa najmu miała charakter cywilnoprawny, lecz zawierana była przez Miasto K. z nim, jako podmiotem administrowanym. Wskazał, iż przez cały czas trwania tej umowy były wydawane decyzje i uchwały, tj. akty administracyjne, które jako strona umowy miał obowiązek respektować. Podniósł, iż część jego wniosków dotyczyła praw i obowiązków wynikających z umowy cywilnoprawnej, ale część dotyczyła aktów administracyjnych. Wskazał, że organ posiada wiedzę, co jest przedmiotem postępowań przed sądem cywilnym. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając postanowienie wskazano, że z akt sprawy wynika, iż zaświadczenia, o których wydanie strona wystąpiła, dotyczą zawartej w dniu [...] r. umowy najmu pomiędzy MZBM RGM-4 w K. a M.S. i A.S., której przedmiotem był lokal użytkowy położony w K. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m2 z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną lub handlową. Wskazano, iż z treści postanowienia organu I instancji wynika, iż odnośnie spraw objętych toczy się spór sądowy, zapadł już prawomocny wyrok w sprawie sygn. akt [...], sygn. akt [...], a wnioskujący domaga się potwierdzenia faktów związanych z sporną umową najmu. Wskazano, że ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.) zamknęła drogę organom administracji do podejmowania jakichkolwiek czynności odnośnie wydawania zaświadczeń w trybie art. 217 kpa w zw. z art. 219 kpa. Wszelkie spory związane z wykonywaniem umowy najmu lokali użytkowych oraz związanych z tym sporami jako cywilno-prawne zostały poddane kontroli sądów powszechnych, a nie kontroli w zakresie postępowania administracyjnego. Powyższe wyklucza możliwość wydania zaświadczeń o żądanej treści w trybie art. 218 §1 kpa w zw. z art. 217 §2 pkt 2 kpa, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 20.01.2000 r. w sprawie II SA/Gd 111/98. odnośnie zarzutów bezprawności działania organu I instancji Kolegium uznało, że postępowanie prowadzone przez ten organ nie narusza zasad postępowania wynikających z art. 6-12 i art. 14 kpa. Wskazano, że organ I instancji jest właściwym w kwestii zwolnienia z opłaty od zażalenia, o co strona wystąpiła w treści odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. M.S. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia ponawiając zarzuty podnoszone w zażaleniu. Wskazał, iż rozpatrujące jego wniosek organy administracji wadliwie interpretują przepisy prawa, a rozstrzygnięcia wydano w oparciu o błędne ustalenie, iż ustawa o najmie lokali uniemożliwia uzyskanie zaświadczeń o żądanej treści, że domaga się potwierdzenia faktów związanych z sporną umową najmu, umowa ta zawarta była z MZBM w K., a odnośnie spraw objętych wnioskiem toczy się spór sądowy i że zapadł prawomocny wyrok. Wskazał, że Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutu braku interesu prawnego, co przyjął organ I instancji. Zażądał stwierdzenia bezprawności działania organów obu instancji oraz o wydanie orzeczenia nakazującego wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu skargi M.S. wyjaśnił, ż umowę najmu lokalu zawierał z Prezydentem Miasta K., a nie z Miejskim Zarządem Budynków Mieszkalnych, który jako zakład budżetowy nie miał umocowania do zawierania umów. Nadto, że w przedmiotowej sprawie nie zapadł żaden prawomocny wyrok, gdyż dotyczy ona wydania zaświadczenia, a spór sądowy faktycznie istnieje, ale jego zakres nie obejmuje spraw objętych żądaniem załatwienia spraw. Wskazał, iż skoro organ II instancji nie zawarł w swoim rozstrzygnięciu stwierdzenia o braku istnienia interesu prawnego wnioskodawcy, to tym samym uzasadnienie odmowy wydania zaświadczenia uległo zmianie. W dalszej treści skargi podniósł, iż organ nie rozpatrzył całego zakresu wniosków i zarzutów, wskazując okoliczności, które w jego ocenie wskazują na brak związku z umową najmu. Ponownie wskazał, iż był podmiotem administrowanym, z czego wynikają określone dla niego prawa i obowiązki, a tym samym jego interes prawny w żądaniu zaświadczeń. Wskazał na przewlekłość postępowania i bezczynność organu, widoczne także w sprawach zakończonych postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] i [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, w całości przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżony akt wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie wydane zostało z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a zauważone uchybienia proceduralne nie miały wpływu na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego Skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia radcy prawnego, a następnie adwokata. Prawo to zostało przyznane Skarżącemu postanowieniem z dnia [...] r. (karta nr 74 akt sądowych). Ustanowiony przez Okręgową Radę Adwokacką adwokat nie przedłożył do akt sprawy pełnomocnictwa Skarżącego do reprezentowania go w niniejszym postępowania, informując Sąd, iż wzywał Skarżącego do nadesłania podpisanego pełnomocnictwa (karta nr 92 akt sadowych); pełnomocnictwa takiego do akt sprawy nie złożył również Skarżący, choć skierowany przez niego do Sądu wniosek o wyznaczenie adwokata, którego kancelaria ma siedzibę na terenie miasta K., został przez Sąd odrzucony, a stosowne postanowienie zostało Skarżącemu doręczone (karty nr 102 i 107 akt sądowych). Powyższe okoliczności w ocenie Sądu pozwalały uznać, iż Skarżący nie udzielił pełnomocnictwa wyznaczonemu w ramach przydzielonego prawa pomocy pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji państwowej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W § 2 ustawodawca określił, kiedy można domagać się wydania zaświadczenia, a mianowicie jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest odmowa wydania zaświadczenia. Organ I instancji uznał, iż skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w żądaniu zaświadczeń określonych we wnioskach z dnia [...] r. oraz wskazano na związek żądań określonych w tych wnioskach z treścią umowy najmu i zakończonym sporem sądowym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na tle umowy najmu lokalu użytkowego wywiązał się spór pomiędzy wnioskodawcą i wynajmującym, zakończony prawomocnym wyrokiem. W postępowaniu przed sądem cywilnym sąd ten badał kwestie wynikające z treści tej umowy – m.in. jej rozwiązania oraz wzajemnych rozliczeń stron. W tych okolicznościach starania skarżącego o wydanie zaświadczenia mogły mieć znaczenie dla tej sprawy i mają nadal z uwagi na możliwość prowadzenia sporu w kwestiach nie objętych zakresem dotychczasowych postępowań lub wzruszenia prawomocnego wyroku sądu w trybach nadzwyczajnych. Skarżący ma więc interes faktyczny w żądaniu wydania zaświadczenia, a nie interes oparty na prawie w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia na podstawie art. 217 kpa. Odmowa wydania żądanego przez stronę zaświadczenia w drodze postanowienia po myśli art. 219 kpa nie naruszyła powszechnie obowiązujących, wskazanych przez stronę lub innych przepisów prawa. Tryb określony w artykułach od 217-219 kpa nie dotyczy bowiem udzielania informacji, ale opartej na interesie prawnym strony lub wymaganej przez przepis prawa potrzeby uzyskania urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 22.11.1996 r. sygn. akt I Sa/Wr 142/1996 Lex nr 27384). W rozpatrywanym przypadku prawa skarżącego wynikają z umowy najmu lokalu, która łączyła go z właścicielem obiektu, w którym lokal ten był położony. Organy trafnie więc uznały, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Organ II instancji w swojej argumentacji odwołał się do ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 165, poz. 509 z późn. zm.) wskazując, iż ustawa ta zamknęła drogę organom administracji do podejmowania jakichkolwiek czynności poza wymienionymi w tej ustawie, a więc także odnośnie stwierdzenia zaświadczeniem, kwestii związanych z treścią umowy najmu lokalu. Jak wyżej wskazano skarżącego łączył z Miastem K. – MZBM stosunek cywilnoprawny w postaci umowy najmu, a nie decyzja administracyjna, stąd nie można wywodzić, iż zawierając umowę cywilnoprawną skarżący jednocześnie był podmiotem administrowanym, a wynajmujący działał w granicach przysługującego mu władztwa administracyjnego. Cywilnoprawny charakter umowy łączącej skarżącego z wynajmującym lokal przesądza o równości praw i obowiązków stron umowy. W tych okolicznościach zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołało się do orzecznictwa sądów administracyjnych, które ukształtowało się w zakresie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Stanowisko to sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, a to oznacza, że wbrew zarzutom skargi organ II instancji mógł przyjąć inną argumentację swojego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy jego treść pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Wskazać jednakże należy, iż treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala stwierdzić, iż organ ten podziela stanowisko organu I instancji odnośnie braku interesu prawnego. Odmienne stwierdzenie wymagałoby odpowiedniego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi także przesłanka do wydania zaświadczenia dla urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, bowiem nie wymaga tego żaden przepis prawa ( art. 217 § 2 pkt 1 kpa). W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut wydania jednego postanowienia przy zawartym we wniosku żądaniu wydania 15 zaświadczeń. Postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczeń wszczęte zostało na wniosek z dnia [...] r. W treści tego wniosku skarżący uzasadniał interes prawny w uzyskaniu zaświadczeń, następnie sprecyzował swoje żądania, grupując je w piętnastu punktach, każdy z nich oznaczając jako wniosek. Skoro organ I instancji uznał, że zakres przedmiotowy wniosku obejmuje sprawy związane z umową najmu lokalu użytkowego i zachodzą przesłanki do odmowy wydania zaświadczeń, mógł to zrobić jednym aktem – postanowieniem o odmowie wydania zaświadczeń. Istotnym jest, iż postępowanie było prowadzone w sprawie, której zakres przedmiotowy obejmował całość żądań strony. W postępowaniu na podstawie art. 217 i nast. kpa organ winien respektować niektóre zasady ogólne kpa, odnoszące się wyraźnie do strony: zasadę uwzględniania z urzędu interesu publicznego i słusznego interesu obywatela, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, szybkości i prostoty, zasadę udzielania pomocy prawnej - art. 7, 8, 9 i 12 kpa; Z. Janowicz- op. cit. s. 506 uw. 1; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.1.2001- I SA 1808/99). Zasady te mają na celu ochronę obiektywnie słabszej pozycji strony. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i doktryna, trafnie wskazują na potrzebę odpowiedniego stosowania przepisów kpa dotyczącego postępowania administracyjnego sensu stricte ( odpowiednio- postanowienie Sądu Najwyższego z 26.3.1997- III RN 9/97- OSNP 20/97/395; Z.R. Kmiecik "Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym" Lublin 2002 s. 83; J. Lang "Zaświadczenia w rozumieniu kpa" OMT 2/88/15-16). Ani jednak te zasady, ani przepisy wskazywane przez Skarżącego, nie uzasadniały wydanie przez organ I instancji żądanego zaświadczenia. Trafnie Skarżący wskazuje, że doszło do opóźnienia w wydaniu postanowienia, a przez to do naruszenia art. 217 § 3 kpa, uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Skoro sprawie nie doszło do naruszenia art. 217 i art. 219 kpa, to skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji. /-/ B. Popowska /-/M.Dybowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak AT