IV SA/Po 758/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi I. S.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Burmistrz Gminy R. na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16a ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456) powoływanej dalej jako "u.ś.r." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "k.p.a." odmówił I.S-K (dalej jako "skarżąca") świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skład rodziny poza skarżącą wchodzi jej mąż oraz trójka dzieci. Dochód rodziny w 2012 r. wyniósł [...] zł., co daje miesięczny dochód na osobę w rodzinie w wysokości [...]zł. Powyższe pozwoliło organowi uznać, iż skarżąca spełnia kryterium dochodowe. Organ wskazał również, że na podstawie świadectwa pracy z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalił, iż w dniu [...] listopada 2009 r. w wyniku wypowiedzenia złożonego przez skarżącą, rozwiązano z nią umowę o pracę, a z zaświadczenia PUP w R. wynika, że w okresie od [...]stycznia 2011 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. pozostawała osobą bezrobotną. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji uznał, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w biurze rachunkowym w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem i tym samym nie spełniła ona przesłanek do otrzymania przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu skarżąca podniosła, iż organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Wyjaśniła, że wypowiedziała umowę o pracę w czasie pobytu na urlopie wychowawczym, w czasie którego sprawowała opiekę nad małoletnimi dziećmi i mężem, a samo wypowiedzenie umowy o pracę związane było z likwidacją zakładu pracy. Świadectwo pracy otrzymała [...] stycznia 2010 r., dopiero po wyroku sądu. W czasie wypowiedzenia była w ciąży, a rozwiązanie umowy nastąpiło dopiero [...] maja 2010 r. W 2013 r. dowiedziała się, iż może ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, jednak organ opieki społecznej nie wydawał jej wniosku tłumacząc, iż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem męża. Od 2011 r. była zarejestrowana w PUP i w tym okresie pozostawała w gotowości do podjęcia pracy, ale tylko takiej która mogłaby pogodzić z opieką nad mężem i dziećmi. Powołując się na wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 550/13 i WSA w Łodzi z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 968/13 wskazała, że art. 16a w ust. 8 u.ś.r. określa podmioty, którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje i gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Fakt wyrejestrowania się przez nią z rejestru osób bezrobotnych oznacza rezygnację z aktywności zawodowej, natomiast przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy interpretować szeroko, mając na uwadze cel tego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym z spośród członków społeczeństwa, którzy podejmują się opieki nad swoimi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnując z własnej aktywności zawodowej. O specjalnym zasiłku opiekuńczym dowiedziała się w 2013 r. , korzystała w tym okresie z opieki socjalnej, a jednym z warunków uzyskania pomocy był obowiązek posiadania statutu osoby bezrobotnej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 16a u.ś.r.oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o przyznaniu skarżącej – począwszy od [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] października 2014 r. – specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem W.K.. W uzasadnieniu SKO wskazało, że skarżąca od dnia [...] listopada 2009 r. była zatrudniona w Spółce A, a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania za wypowiedzeniem przez pracownika. Następnie od dnia [...] listopada 2009 r. do [...] maja 2010 r. skarżąca korzystała z zasiłku chorobowego, a w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] września 2010 r. z zasiłku macierzyńskiego. Dnia [...] marca 2014 r. skarżąca przedstawiła decyzję PUP w R., z której wynika, że utraciła status osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2014 r. Dalej SKO wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 16a ust.1 u.ś.r. warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wymóg, aby na osobie sprawującej opiekę ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, oraz żeby osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Ponadto przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. W ocenie SKO na skarżącej spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec męża, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wskazało, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, którym posłużył się ustawodawca w art. 16 ust. 1 u.ś.r. należy wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia w jakich znajduje się np. osoba zarejestrowana jako bezrobotna. Złożenie przez osobę zarejestrowaną jako osoba bezrobotna wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oznacza de facto rezygnację z gotowości do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, co należy utożsamiać z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną są bowiem w istocie takie same i oznaczają, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną. SKO wyraziło pogląd, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba legitymująca się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", niemniej jednak celem nowelizacji ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji tj. zasady demokratycznego państwa prawa, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Ponadto zdaniem SKO przyjęcie, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej przednio pracy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Zdaniem SKO organ I instancji zawęził pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ograniczając je wyłącznie do aktualnej czy też obecnej rezygnacji, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy. SKO zaprezentowało stanowisko, że osoby które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub rezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Tym samym SKO uznało, że skarżącej przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wobec tego SKO orzekło o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...]października 2014 r. I.S-K. zaskarżyła ww. decyzję SKO do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu w części dotyczącej daty przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego i wniosła o zmianę tej daty i przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia [...] stycznia 2013 r. Zarzuciła ona Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że nie przesłuchało ono powoływanych przez nią świadków. W ocenie skarżącej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie ilu osobom przyznano w 2013 r. specjalny zasiłek opiekuńczy , ile wniosków zostało złożonych i ile z nich zostało rozpatrzonych pozytywnie. Wskazała, że korzystała z pomocy społecznej również przed 2013 r., a pracownicy socjalni odmawiali jej wydania wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy. W jej ocenie pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej wykazali się bezczynnością oraz niewiedzą. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że nie jest ono organem nadzorującym pracę ośrodków pomocy społecznej, a jeżeli skarżąca poczuła się urażona działaniem pracownika socjalnego lub organu I instancji, winna złożyć skargę do Dyrektora MGOPS w R. lub Burmistrza R.. Natomiast wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca mogła złożyć pobierając go ze strony internetowej ośrodka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i orzekło o przyznaniu skarżącej – począwszy od [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] października 2014 r. – specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem W.K. Materialnorpawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r., który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji przewidywał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto wskazać należy, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione zostało od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 u.ś.r.). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, iż skarżąca spełniła ww. przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. mąż skarżącej został zaliczony do o osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W okresie od [...] lutego 2005 r. do [...] listopada 2009 r. skarżąca była zatrudniona w Spółce A stosunek pracy ustał w związku z wypowiedzeniem umowy o pracę przez pracownika. Z zaświadczenia PUP wynika, iż w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] stycznia 2014 r. skarżąca pozostawała zarejestrowana jako osoba bezrobotna, natomiast decyzją PUP w R. z dnia [...] marca 2014 r., na wniosek złożony przez skarżącą, została ona pozbawiona statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2014 r. SKO, kwestionując stanowisko organu I instancji dokonało prawidłowej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. uznając, iż spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winno być interpretowane szeroko, a więc decydujące znaczenie dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia ma fakt niepozostawania w zatrudnieniu spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Bezspornym pozostaje również okoliczności iż skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem wobec którego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Ponadto spełnione zostało również kryterium dochodowe o którym mowa w art. 16a ust. 2 u.ś.r. Jednocześnie w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki wymienione w art. 16a ust. 8 u.ś.r. Powyższe okoliczności faktyczne pozwoliły Kolegium na prawidłowe uznanie, iż skarżącej przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia daty, od której winien zostać przyznany skarżącej przedmiotowy zasiłek. Kolegium powołując się na treść przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. przyznało skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy od dnia [...] stycznia 2014 r., tj. od początku miesiąc w którym wpłynął do organu I instancji prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei skarżąca stoi na stanowisku, iż przedmiotowy zasiłek należy jej się od dnia [...] stycznia 2013 r. tj. od dnia wejścia w życie przepisu art. 16a u.ś.r. Z regulacji zawartej w art. 24 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art. 17. Wyłączeniu we wskazanym przepisie nie podlega specjalny zasiłek opiekuńczy. Z kolei w art. 24 ust. 2 u.ś.r. ustawodawca wskazał, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wyjaśnić należy, że to wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1362/11 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż wniosek skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wpłynął do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w dniu [...] stycznia 2014 r. To natomiast wskazuje, iż SKO prawidłowo zastosowało przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. przyznając skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy od początku miesiąca kalendarzowego w którym wpłynął do organu I instancji wniosek o jego przyznanie, tj. od [...] stycznia 2014 r. Bez znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia SKO w zakresie daty przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostają wskazane w skardze okoliczności, iż była ona nieprawidłowo informowana przez pracowników socjalnych o tym, że specjalny zasiłek opiekuńczy jej nie przysługuje w związku z brakiem obowiązku alimentacyjnego w stosunku do małżonka oraz, że odmówiono jej wydania wniosku o przedmiotowy zasiłek. Organ administracji działa bowiem na podstawie przepisów prawa, a te w sposób jednoznaczny regulują kwestię daty, od której przyznaje się przedmiotowy zasiłek. Jeżeli natomiast skarżąca miała zastrzeżenia do działań pracowników ośrodka pomocy społecznej mogła ona złożyć skargę o której mowa w art. 227 -240 k.p.a. Fakt, rzekomej odmowy wydania jej wniosku nie może jednak powodować, iż byłaby ona uprawniona do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie poprzedzającym skutecznie wniesienie o to do organu administracji. Ponadto jak trafnie zauważa SKO w odpowiedzi na skargę, wniosek taki dostępny jest na stronie internetowej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza przepisów prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekła jak w sentencji wyroku.