IV SA/Po 758/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr PS – [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda, organ II instancji) na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm., dalej: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania M. N. (dalej także: skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], orzekającej o zwrocie pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych, za okres od dnia [...].10.2015 r. do dnia [...].01.2016 r., w kwocie [...]zł. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że M. N. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...].07.2015 r., jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Decyzją z dnia [...].07.2015 r. Starosty orzeczono o uznaniu go za osobę bezrobotną z dniem [...].07.2015 r., natomiast decyzją z dnia [...].10.2015 r. orzeczono o przyznaniu prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, od dnia [...].10.2015 r. Zasiłek został przyznany na okres od dnia [...].10.2015 r. do dnia [...].01.2016 r. Dnia [...].10.2016 r., na podstawie raportu ZUS - U2 i oświadczenia M. N., organ I instancji ustalił, że zainteresowany był zatrudniony w okresie od dnia [...].07.2015 r. do [...].08.2015 r. Powyższe zostało potwierdzone korespondencją otrzymaną ze Spółki "[...]" sp. z o.o., w której treści istnieje zapis, że M. N. był zatrudniony w Spółce od dnia [...].07.2015 r. do dnia [...].08.2015 r., z tego okres od dnia [...].07.2015 r. do dnia [...].08.2015 r., to czas nieusprawiedliwionej nieobecności. Wobec powyższego, Starosta: 1) decyzją z dnia [...].11.2016 r. nr [...], pozbawił M. N. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].07.2015 r. Strona od tej decyzji nie wniosła odwołania, 2) postanowieniem z dnia [...].12.2016 r. nr: [...] 2016 wznowił postępowanie w sprawie przyznania M. N. prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, 3) decyzją z dnia [...].01.2017 r. nr [...] uchylił decyzje Starosty: - z dnia [...].10.2015 r. nr [...] o przyznaniu prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, - z dnia [...].02.2016 r. nr [...] o utracie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, od dnia [...].01.2016 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych w związku z nieposiadaniem statusu osoby bezrobotnej w momencie upływu okresu, o którym mowa w art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy. Skarżący w dniu [...].01.2017 r. złożył odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...].01.2017 r. W odwołaniu zaznaczył, że pracował w Spółce "[...]" sp. z o.o. tylko 7 godzin w dniu [...].07.2015 r. W tym samym dniu złożył rezygnację z pracy i oczekiwał na świadectwo pracy. Takowe nie nadeszło, dlatego też tego faktu nie zgłosił do Urzędu Pracy. Następnie opisał swoją sytuację i wniósł o utrzymanie decyzji o przyznaniu prawa dla zasiłku dla osób bezrobotnych. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda decyzją z dnia [...].02.2017 r. znak: PS - [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że odwołanie nie może zostać uwzględnione, ponieważ nie może on otrzymywać świadczenia, tj. zasiłku dla osób bezrobotnych, kiedy nie legitymuje się statusem osoby bezrobotnej. Skarżący nie złożył skargi na decyzje organu II instancji z dnia [...].02.2017 r., tak więc w dniu [...].04.2017 r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu, na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy, zasiłku dla osób bezrobotnych, pobranego za okres od dnia [...].10.2015 r. do dnia [...].01.2016 r., w kwocie [...]zł. Dnia [...].05.2017 r. Starosta wydał decyzję nr [...], w której to orzekł o konieczności zwrotu przez skarżącego pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych, za okres od dnia [...].10.2015 r. do dnia [...].01.2016 r., w kwocie [...]zł. Strona odwołała się od powyższej decyzji. W odwołaniu skarżący zaznaczył, że pracował w Spółce "[...]" sp. z o.o. tylko 7 godzin w dniu [...].07.2015 r. W tym samym dniu złożył rezygnację z pracy i oczekiwał na świadectwo pracy. Takowe nie nadeszło, dlatego też tego faktu nie zgłosił do Urzędu Pracy. W dalszej części odwołania opisał swoją sytuację zdrowotną i wniósł o utrzymanie decyzji o przyznaniu prawa dla zasiłku dla osób bezrobotnych. Nadto, do odwołania załączył aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].05.2017 r. nr [...] W dniu rejestracji skarżący był pouczony o obowiązku zawiadomienia Urzędu Pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, sygnując to własnoręcznym podpisem. Organ II instancji po merytorycznym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami orzeczono o konieczności zwrotu przez skarżącego pobranego zasiłku dla osób bezrobotnych, za okres od dnia [...].10.2015 r. do dnia [...].01.2016 r., w kwocie [...]zł. Art. 76 ustawy w ust. 1 stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne, zaś w ust. 2, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się: 1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach; 2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie; Ustęp 7 art. 76 ustawy stanowi z kolei, że starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z ustawowych przesłanek. Skarżący w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna, tj. w dniu [...].07.2015 r. potwierdził własnoręcznym podpisem, że został poinformowany o obowiązku zawiadomienia Urzędu Pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Biorąc pod uwagę specyficzną sytuację chorobową skarżącego, powołując się na treść opinii psychologa z dnia [...].11.2016 r. i orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].05.2017 r., Wojewoda zobowiązał Starostę do należytego i starannego poinformowania Strony o przysługujących jej prawach w toku postępowania, szczególnie o możliwości skorzystania przez skarżącego z prawa do złożenia wniosku o umorzenie należności w całości albo w części, lub rozłożenia płatności należności na raty (art. 76 ust. 7 ustawy). Od decyzji organu II instancji M. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Ponownie przedstawił okoliczności zatrudnienia w spółce "[...]" sp. z o.o. oraz związane ze swym stanem zdrowia. Do skargi dołączono dokumenty dotyczące stanu zdrowia skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji nie wywiązały się w pełni z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stanowiącego jedną z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7). W ramach tego obowiązku organ powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie powinien zaś m.in. wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wskazuje, że organy nie wyjaśniły i nie utrwaliły w aktach sprawy wszystkich okoliczności istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że istotną cechą "nienależnego świadczenia", o którym mowa m.in. w zastosowanym przez organy art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy jest nie tylko uprzednie pozbawienie statusu bezrobotnego, ale zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że jej się ono nie należy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SA/Sz 1288/11 i powołane tam wyroki innych sądów; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Sądy dostrzegają bowiem, że przy określaniu tego typu (nienależnych) świadczeń i żądaniu ich zwrotu konieczne jest ustalenie przez organy takich elementów jak świadomość i wina (zawinione zaniechanie) osoby korzystającej ze świadczeń. Co więcej, w niektórych, konkretnych przypadkach sądy podkreślają, że: "Samo jednak złożenie podpisu pod pouczeniem przez skarżącego nie oznacza, że skarżący zrozumiał jego treść, oraz że zrozumienie to polegało na zaistnieniu świadomości co do skutków prawnych sytuacji w jakiej znalazł się skarżący ..." (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 16 września 2014 r., III SA/Kr 265/14, z dnia 10 listopada 2016 r., III SA/Kr 753/16, CBOSA). Z kolei WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 czerwca 2007 r., IV SA/Wr 234/07, podkreślił, że uwzględniając utrwalony dorobek orzeczniczy wypracowany na tle treści analogicznej konstrukcji nienależnego świadczenia z ubezpieczenia społecznego (np. wyroki SN: z 26.IV.1980 r., II URN 51/80-OSNCP 1980 nr 10, poz. 202, z 10.XII.1985r., II URN 207/83, PiZS 1986 nr 3, s. 71, z 17.II.2005 r., II UK 440/03, OSNiPUSiSP 2005, nr 18, poz. 291), stwierdzić należy, że istotną cechą konstrukcyjną nienależnego świadczenia jest świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że wypłacone ono zostało bez podstawy prawnej. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela przedstawione wyżej poglądy i jednocześnie stwierdza, że zarówno organ I, jak i II instancji całkowicie pominęły kwestię świadomości skarżącego co do tego czy pobierane przezeń świadczenie jest mu należne. Sąd nie neguje, że obowiązkiem organów jest dbałość o interesy Skarbu Państwa poprzez m.in. prowadzenie postępowań w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnych świadczeń, o których mowa w ww. art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Niemniej jednak formalistycznej podejście organów, w ogóle nie odnoszące się do spójnej i uprawdopodobnionej okolicznościami sprawy argumentacji skarżącego, naruszyło art. 80 k.p.a. w stopniu wpływającym na rozstrzygnięcie. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, a w szczególności ustali czy skarżący miał świadomość, że pobierane w spornym okresie świadczenie jest mu nienależne. Pod uwagę musi tu być wzięta zarówno sytuacja zdrowotna skarżącego (to w jakim stopniu utrudnia mu ona rozumienie faktów społecznych), jak i okoliczności związane z samym wykonywaniem pracy (obecność w miejscu pracy zaledwie przez jeden dzień, który zapewne poświęcony był w części na kwestie formalne i szkolenia, data otrzymania świadectwa pracy) Organ wszechstronnie i wnikliwie rozważy oraz oceni cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. W zależności od wyniku poczynionych ustaleń i rozważań podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Organ winien mieć na uwadze, że w wypadku gdy w toku wszczętego postępowania dotyczącego nienależnych świadczeń pieniężnych zostanie ustalone, że osoba je pobierająca świadomie nie wprowadziła w błąd powiatowego urzędu pracy – postępowanie takie należy umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe.