IV SA/Po 758/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi "Stowarzyszenia N." z siedzibą w P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. , po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia 3 czerwca 2024 roku (nr [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 w związku art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nakazał inwestorowi E. R. wykonać rozbiórkę altany działkowej o wymiarach 5,0m x 7,02m i wysokości 4,8m posadowionej na parceli nr [...] wydzielonej z działki numer ewidencyjny [...] położnej przy ul. [...] w L. , gmina T. . Organ ustalił, że na parceli nr [...], wyodrębnionej z nieruchomości obejmującej działkę nr [...], zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej ocieplony styropianem o grubości 5-7cm i otynkowany. Obiekt powstał w 2019 roku i pełni funkcję rekreacyjną. Inwestorem jest E. R.. Według oświadczenia inwestora obiekt został pobudowany na bloczkach betonowych pod całością obiektu. Dach o konstrukcji drewnianej pokryty jest blachą. Organ przyjął, że opisany obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu przepisów prawa. Na wykonany obiekt o wymiarach 5,0m x 7,02m i wysokości 4,8m inwestor nie ma stosownych pozwoleń. Nieruchomość (działka nr [...]) stanowi własność Stowarzyszenie N. w P.. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku) nieruchomość została przeznaczona pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem R1. Zasadniczym celem działania Stowarzyszenia N. jest zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych na gruntach własnych. W ramach Stowarzyszenia jego członkom wydzierżawione zostały poszczególne parcele, na które podzielona została działka nr [...]. Na terenie powstał/funkcjonuje rodzinny ogród działkowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dla terenu działki nr [...], zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w L. – północny brzeg [...], ustalony został zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 pkt 2a uchwały) oraz zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 uchwały). Obiekt budowlany zrealizowany na parceli 81 narusza zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Sporna altana działkowa, jako obiekt budowlany wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz trwale związany z gruntem, jest budynkiem rekreacyjno-wypoczynkowym. Usunięcie stanu niezgodności z przepisami możliwe jest jedynie poprzez rozbiórkę spornej altany działkowej. Obowiązki określone w art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada się na inwestora. Z materiału dowodowego wynika, że inwestorem był aktualny dzierżawca parceli nr [...] wydzielonej z działki nr [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania E. R. oraz odwołania Stowarzuszenia N. w P., decyzją z dnia 24 lipca 2024 roku (nr [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że sporna altana jest trwale związana z gruntem, stanowi obiekt budowlany i jest budynkiem. WWINB zaznaczył, że w świetle ustaleń organu I instancji powierzchnia spornej altany wynosi 35,1 m˛, a tym samym przekracza powierzchnię określoną w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinny ogrodach działowych o 10 cm˛. Jednak, w ocenie organu odwoławczego, takie przekroczenie może być wynikiem dopuszczalnego błędu podczas dokonywania pomiarów. W konsekwencji WWINB przyjął, że budowa spornej altany nie wymagała ani pozwolenia ani zgłoszenia, a PINB prawidłowo wdrożył postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WWINB wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać możliwości wykorzystywania danej nieruchomości. Organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji postanowień obowiązującego mpzp i prawidłowo przyjął, że sporna zabudowa narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania WWINB wyjaśnił, że zabudowa rodzinnych ogrodów działkowych realizowana na podstawie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych musi być zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. ustawami oraz aktami prawa miejscowego. Obowiązujący mpzp może ingerować w sposób zagospodarowania ROD. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od 2010 roku, a Stowarzyszenie powstało 09 czerwca 2015 roku. Stowarzyszenie mogło zapoznać się przed zakupem nieruchomości z zapisami obowiązującego mpzp. Sam fakt, że mpzp zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie nie eliminuje podstawowej funkcji ROD, tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa. Zapisy planu nie zabraniają uprawy żywności w celu podreperowania budżetu domowego, jak również możliwości prowadzenia uprawy przez danego działkowca, ani czynności rekreacyjnych. Treść preambuły do ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie jest podstawą prawną, lecz wskazaniem dlaczego ustawa została uchwalona. Podsumowując WWINB stwierdził, że lokalizacja altany na działce nr [...] jest niezgodna z obowiązującym mpzp. Natomiast orzeczenie rozbiórki było jedynym możliwym rozwiązaniem doprowadzenia zaistniałego naruszenia do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał przy tym, że taka ocena została podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09 września 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 192/20. Stowarzyszenie N. w P., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystało z prawa skargi do sądu administracyjnego. Stowarzyszenie zażądało uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie strony skarżącej decyzje zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dalsze ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości uregulowanego w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych, 2) art. 2 pkt 9a, art. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez brak ich zastosowania, 3) § 4 pkt 2a oraz § 10 uchwały Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku poprzez ich niezasadne zastosowanie, 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, 5) art. 8 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, tj. posłużenie się w nim "zbyt ogólnymi stwierdzeniami, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności braku funkcjonalnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych", 6) art. 9 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja została wydana na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenia prawa materialnego i procesowego, co spowodowało wydanie decyzji "bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego, w którym merytorycznie rozpatrzone zostanie odwołanie złożone przez skarżącego". Strona zaznaczyła, że sporna altana działkowa została wybudowana na terenie rodzinnego ogrodu działkowego N. . Organy obu instancji zgodnie ustaliły, że przepisy obowiązującego mpzp nie zabraniają możliwości tworzenia na działce nr [...] ogrodów działkowych. Nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki rolne. W ocenie skarżącej utworzenie ROD na terenie przedmiotowej działki jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym. Do księgi wieczystej wpisywane są dzierżawy działkowe poszczególnych członków Stowarzyszenia. W ocenie skarżącej funkcjonalna wykładnia ustawowych definicji rodzinnego ogrodu działkowego, infrastruktury ogrodowej oraz altany ogrodowej prowadzi do wniosku, że skoro nie ma żadnych przeszkód ustawowych dla utworzenia na danej nieruchomości gruntowej ROD, to konsekwentnie uznać należy, iż dopuszczalna jest zabudowa tego terenu zgodna z celem ROD, w tym stawianie altan działkowych. Stowarzyszenie uznaje, że zapisy planu miejscowego ograniczające zabudowę terenu poprzez zakaz lokalizacji budynków oraz tymczasowych obiektów budowlanych nie mogą odnosić się do terenów ROD. W ocenie strony stanowisko organów obu instancji prowadzi do sprzecznych wniosków. Z jednej strony przewiduje ono dopuszczalności tworzenia na przedmiotowym terenie ROD, a z drugiej strony zakazuje zabudowy dopuszczalnej dla ROD, co oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ingerować w sposób zagospodarowania ROD, może pozbawić ROD jego zasadniczych funkcji bez likwidacji samego prawa do jego utworzenia. Taka interpretacja w ocenie strony jest sprzeczna aksjologicznie, bo trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie ROD bez możliwości stawiania na jego terenie altany działkowej, czy innych elementów innej infrastruktury, kwalifikowanych jako tymczasowe obiekty budowlane. Prawa członków stowarzyszenia działkowców byłyby różnicowane w zależności od lokalizacji ROD. Z powyższych względów strona uznaje, że zapisy Planu należy interpretować w kontekście przepisów ustawy ROD i tylko łączne naruszenie przepisów Planu i ustawy o ROD mogłoby skutkować uznaniem, iż dany obiekt zlokalizowany na terenie ROD jest niezgodny z przepisami. Stowarzyszenie uznaje, że decyzje zostały wydane z naruszeniem zasady ochrony prawa własności zawartej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo własności może być ograniczone w zakresie ściśle określonym przepisami ustaw. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych określa ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez stowarzyszenia działkowców, które na terenach własnych mogą tworzyć rodzinne ogrody działkowe. Ograniczenia te dotyczą możliwości zabudowy terenu ROD altanami działkowymi. Przepisy art. 2 pkt 9a oraz 13 ust. 1 ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych formułują negatoryjne określenie, jakie obiekty nie mogą znajdować się na terenie ROD. Wskazane ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości odnośnie terenów rodzinnych ogrodów działkowych wynikają z ustawy o ROD. Jednak jakiekolwiek dalsze ograniczenia tej własności, nie wynikające wprost z innych ustaw, należy uznać za sprzeczne z Konstytucją RP oraz ustawą o ROD. Ograniczenie, na które powołują się organy nadzoru budowlanego nie wynika z ustawy, lecz z przepisów prawa miejscowego (uchwały organu samorządu terytorialnego), które nie mogą ograniczać praw nabytych właścicieli, tym bardziej, jeśli są już one ograniczone przepisami ustawy o ROD. Z powyższych względów, w ocenie strony, zapisy Planu ograniczające zabudowę poprzez zakaz lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych nie mają zastosowania do urządzeń stawianych na terenie ROD, o ile te obiekty i urządzenia stanowią infrastrukturę ogrodową służącą realizacji celów ROD. Stowarzyszenie zaznaczyło przy tym, że gmina po wejściu w życie ustawy o ROD miała możliwość uchwalenia zmiany Planu z ograniczeniem możliwości tworzeni i działania ROD na dowolnym obszarze objętym Planem, czego jednak nie uczyniła. W przypadku uznania, iż utworzenie na tym terenie ROD jest sprzeczne z interesem społeczności lokalnej, to na gminie spoczywał obowiązek inicjatywy w zakresie zamiany przepisów prawa miejscowego. Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych uchyliła dotychczasową ustawę z 8 lipca 2005 roku i tym samym zniosła ustawowy obowiązek umieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lokalizacji ROD. Oznacza to, że ROD powstałe po wejściu w życie ustawy o ROD z 13 grudnia 2013 roku nie są ujawniane w planach miejscowych i mogą być tworzone na terenach zgodnych przepisami ustawy o ROD (art. 5) i innych ustaw (na gruntach rolnych - art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych lub na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych z zgodnie z pkt 16 tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 roku). Zniesienie zasady bezwzględnego ujawniania lokalizacji ROD w planach miejscowych nie oznacza, że każdą działkę można przekształcić na ROD. Można je zakładać tylko na terenach zgodnych z przepisami, a rada gminy może zmienić plan miejscowy poprzez wprowadzenie na ustalonym terenie zakazu tworzenia ROD. Ustawa z 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych sankcjonowała zasadę tworzenia ROD wyłącznie w lokalizacjach zgodnych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z 2013r. wprowadziła zasadę przeciwną, sankcjonującą tworzenie nowych ROD w lokalizacjach zgodnych z przepisami, lecz poza lokalizacjami wykluczającymi prowadzenie ROD w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Stowarzyszenia przedstawiona wykładnia systemowa i funkcjonalna wskazuje, że warunki i ograniczenia przewidziane w Planie, tj. § 4 pkt 2a i § 10 nie dotyczą obiektów zlokalizowanych na terenie ROD, o ile te są zgodne z przepisami ROD i stanowią infrastrukturę ogrodową lub służą realizacji celów określonych w ustawy o ROD. Strona skarżąca uznaje, że naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego jest brak omówienia obowiązywania i zakresu stosowania oraz interpretacja zapisów i oznaczeń Planu w związku ze zmianami obowiązujących przepisów, jakie miały miejsce po uchwaleniu planu, czyli brak dokonania wykładni Planu w świetle obowiązującego prawa. Ustawa z 2013r. o rodzinnych ogrodach działowych wprowadziła zasadniczą zmianę polegającą na rozdzielaniu pojęcia ROD od publicznej własności poprzez wprowadzenie możliwości tworzenia ROD także na terenach własnych stowarzyszeń ogrodowych. Konsekwencją tego jest, między innymi, brak ustawowego obowiązku uwzględniania terenów ROD w planach miejscowych, konieczność uszczegółowienia charakteru działalności ROD i w związku z tym uznanie, iż ROD są gruntami rolnymi i mogą być urządzane na gruntach ornych oraz na terenach o przeznaczeniu ogrodniczym oraz rekreacyjno-wypoczynkowym. Nowa ustawa zniosła monopol zakładania ROD na terenach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządy terytorialnego oraz Polskiego Związku Działkowców i wprowadziła możliwość tworzenia stowarzyszeń ogrodowych oraz zakładania ROD na własnych terenach. W 2010 roku, gdy uchwalany był plan zagospodarowania przestrzennego, nie było nawet prawnej możliwości przeznaczenia działki nr [...] będącej obecnie własnością Stowarzyszenia pod rodzinne ogrody działkowe, ponieważ obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały tworzenia rodzinnych ogrodów działkowych na terenach prywatnych. Wobec utraty wyłączności publicznego charakteru własności ROD mogą one być tworzone także na gruntach rolnych, bez konieczności ujawniania ich jako ogrody działkowe w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Gmina nie utraciła prawnej możliwości ograniczenia zagospodarowania tego terenu w postaci zakazu tworzenia w tej lokalizacji ROD. Co więcej gmina T. w odniesieniu do nieruchomości sąsiadującej z działką skarżącego (działki nr [...], [...] i [...]), uchwałą nr [...] z 8 października 2013 roku, uchyliła zakaz lokalizacji budynków, umożliwiając zabudowę hotelową na cele turystyki i rekreacji. Taki stan rzeczy w ocenie strony świadczy o arbitralnym traktowaniu przez władze publiczne praw właścicieli nieruchomości położonych na jej terenie, z naruszeniem poszanowania prawa obywateli do równego traktowania i przestrzegania prawa. Znaczna część działkowców to mieszkańcy gminy T. . Brak zmiany Planu, brak uchylenia zakazu zabudowy wobec działki nr [...], należy uznać za niezrozumiałe i godzące w zasadę równości wobec prawa i ochronę własności obywateli. Organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały te okoliczności i nie przeprowadziły żadnego postępowania wobec gminy T. w kwestii uchylenia zakazów zawartych w Planie wobec nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącego. Strona podniosła ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w tożsamej sprawie, legalności budowy altany na działce [...] w L. , w dniu 12 kwietnia 2017 roku wydał decyzję o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego Na zakończenie Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z preambułą umieszczoną w ustawie o ROD oraz treścią art. 4 i art. 6 tej ustawy organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju ROD. Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), która zgodnie z treścią art. 1 normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśli art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073). Przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2 (art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa Budowlanego przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W świetle przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W świetle treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Sąd nie ujawnił żadnych podstaw potwierdzających zasadność zarzutów o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) w związku z przepisami art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Analiza dowodów włączonych do akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. Wójt Gminy T. , pismem z dnia 7 maja 2019 roku, powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. , że na działce nr [...] w miejscowości L. prowadzane są prace budowlane polegające na realizacji kolejnych altan rekreacyjnych. Wójt wyjaśnił, że prowadzone prace budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale stanowią zmianę zagospodarowania terenu i muszą być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza na tym terenie lokalizacji budynków oraz innych obiektów tymczasowych. Nieruchomość obejmująca działkę nr [...] położną przy ul. [...] w L. należy do/stanowi własność Stowarzyszenia N. z siedzibą w P.. Działka została podzielona na 90 parceli, które są wydzierżawiane z przeznaczeniem pod ogródki działkowe. Dzierżawcą parceli nr [...] jest E. R., która w 2019 roku posadowiła na tej parceli obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,0m x 7,02m i wysokości 4,8m ocieplony styropianem o grubości 5-7cm, otynkowany i pokryty dachem z blachy. Według oświadczenia inwestora obiekt został pobudowany na bloczkach betonowych pod całością obiektu. Obiekt powstał w 2019 roku i pełni funkcję rekreacyjną. Dla terenu obejmującego działkę nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia 17 września 2010 roku Nr [...], poz. [...], weszła w życie po 30 dniach od jej ogłoszenia (§ 19 Uchwały), nadal obowiązuje, ale została zmieniona uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 08 października 2013 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg [...] - dla działek nr ewid. [...], [...] i [...] (Dz. U. Woj. [...]. z dnia 18 listopada 2013 roku poz. [...]). Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały z dnia 17 września 2010 roku plan obejmuje obszar po północnej stronie [...] o powierzchni około 83 ha, a granicę obszaru objętego planem określa rysunek planu. W świetle § 3 pkt 1 uchwały na obszarze planu ustalone zostało przeznaczenie terenów pod tereny rolnicze (oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R), pod tereny lasów i wód (oznaczone na rysunku planu symbolami 1ZL/WS i 2ZL/WS) oraz pod tereny komunikacji dróg publicznych (oznaczone na rysunku planu symbolami KD-D i KD-Dxs). W granicach obszaru objętego planem, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalono zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 pkt 1 lit. a uchwały), a w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 uchwały). Stan prawny nieruchomość obejmującej działkę nr [...] został wyznaczony uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku. Dowody włączone do akta sprawy, w tym dokumentacja fotograficzna, nie pozostawiają żadnych wątpliwości, co do tego, że sporna altana jest obiektem budowlanym trwale związany z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przedstawione powyżej okoliczności pozostają bezsporne pomiędzy stronami (skarżącym i organem), a Sąd przyjmuje je jako własne ustalenia faktyczne w kontrolowanej sprawie. Wadliwości postępowania wyjaśniającego nie dowodzi postawienie zarzutu braku przeprowadzenia "postępowania wobec gminy T. w kwestii uchylenia zakazów zawartych w Planie wobec nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącego". Okoliczności dotyczące podjęcia uchwały Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 08 października 2013 roku, którą w odniesieniu do działki nr [...] zmieniona została uchwała Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku, wykraczają poza grancie kontrolowanej sprawy. Ta uchwała nie dotyczy nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Stan prawny działki nr [...] określa wyłącznie uchwała Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku. Stan prawny działki nr [...], objętej także uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 08 października 2013 roku, należało rozpoznać jako okoliczność indyferentną dla legalności zaskarżonej decyzji. Brak jest podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje kwalifikacja prawna spornego obiektu budowlanego jako altany działkowej w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu odwoławczego, że ustalone przez organ I instancji przekroczenie o 10 cm˛ powierzchni dla altany działkowej w rozumieniu w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinny ogrodach działowych mogło być wynikiem dopuszczalnego błędu podczas dokonywania pomiarów. Kwestia sporna dotyczy oceny, czy posadowienie altany działkowej na parceli 81 jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 września 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 192/20, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 05 maja 2023 roku o sygn. akt II OSK 21/21. Skarżone organy trafnie przyjęły, że przedmiotowa altana nie mogła zostać poddana którejkolwiek z procedur legalizacyjnych, uregulowanych w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie wymagają wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać przymiot legalności. Zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgłoszenia prac budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa altany na rodzinnych ogrodach działkowych, posiadającej odpowiednie wymiary, które zostały wskazane w art. 2 ust. 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Z powyższej regulacji wynika, że altany działkowe (budynki) o określonych parametrach na terenie rodzinnych ogrodów działkowych podlegają zwolnieniu z reżimu Prawa budowlanego w zakresie warunków ich budowy. Podzielając pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. (sygn. akt II OPS 1/16), skarżone organy tranie uznały, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. W konsekwencji zgodne z prawem jest stanowisko, że sporny obiekt (altana działkowa w rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych) powinien być poddany ocenie pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W świetle treści art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945, ze zm., dalej u.p.z.p), tj. w brzmieniu niezmienionym od daty wejścia w życie tej ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły - art. 87 ust. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zgodnie z art. 140 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Dostrzegać zatem należy, że na mocy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień podbudowania spornej altany oraz na dzień wydania zaskarżonej decyzji, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ten sposób ustawodawca dopuścił możność różnicowania stanu prawnego nieruchomości pod względem przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Cała działka nr [...], w tym parcela [...], położona jest w obszarze planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku na terenie oznaczonym symbolem 1R. Z postanowień powołanej uchwały, aktualnych dla działki nr [...], jednoznacznie wynika zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 pkt 1 lit. a uchwały) oraz zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 uchwały). Uznanie spornej altany za budynek, prowadzi więc do oczywistej konkluzji, iż jest ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje lokalizacji tego typu obiektów na terenie objętym zakresem jego obowiązywania. Skoro na terenie działki [...] obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, to organy trafnie uznały za konieczne orzeczenie nakazu rozbiórki. Poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych niemożliwe byłoby doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy art. 2 pkt 9a, art. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowią prawnej podstawy dla wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych. W konsekwencji wskazane przepisy nie uchylają zakazu zabudowy ustalonego na mocy § 4 pkt 1 lit. a oraz § 10 pkt 1 uchwały Rady Gminy T. Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku. Z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika expressis verbis, że dla jej rygorów mają znaczenie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza treść przepisów art. 19 ust. 2 i art. 76 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Błędne, pozbawione podstaw prawnych, są sugestie, że przeznaczenie spornej działki pod tereny rolnicze przesądza, iż wynikający z aktu prawa miejscowego zakaz zabudowy nie może dotyczyć gruntów pod rodzinnymi ogrodami działkowymi. Z definicji zawartej w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) wynika tylko tyle, że w rozumieniu tej ustawy grunty rodzinnych ogródków działkowych są gruntami rolnymi. Dostrzegać przy tym należy, że objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak grunty rolne i leśne, o czym wprost stanowi art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie oznacza, że grunty te stają się gruntami rolnymi lub leśnymi, lecz ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów ROD na takim samym poziomie jak grunty rolne lub leśne, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów ROD na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi (wyrok WSA w Olsztynie z 21.01.2020 r., II SA/Ol 1001/19, LEX nr 2785391). Pozbawione podstaw prawnych są twierdzenia skargi, że wejście w życie ustawy z 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych lub uchylenie ustawy z 2005 roku o rodzinnych ogrodach działkowych rzekomo nakładało na gminy obowiązek prawodawczy w postaci wskazywania lokalizacji, w których obowiązuje zakaz tworzenia rodzinnych ogrodów działkowych. Okolicznością bez znaczenia prawnego dla orzeczenia nakazu rozbiórki było to, że nie stwierdzono niezgodności utworzenia ROD z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia legalności utworzenia i funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego nie wyklucza oceny, czy zabudowa zrealizowana na tego rodzaju terenie jest zgodna z normami planistycznymi, bo utworzenie ROD nie uchyla zakazu zabudowy wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Usprawiedliwienia dla odstąpienia od obowiązywania norm planistycznych nie stanowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Prawo zabudowy nieruchomości, pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 Prawa budowlanego), warunkuje zgodności zamierzenia z przepisami prawa, w tym także normami planistycznymi. Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wykluczenie określonego rodzaju zabudowy nie zawsze musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Jedynie ograniczenie tego prawa, nie wyklucza dalszego korzystania z nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, dając możliwość prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego uprawy rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi. Z uwagi na powyższe strona skarżąca nie może żądać od właściwego organu nadzoru budowlanego, ażeby ten nie uwzględniał przepisów aktu prawa miejscowego. Podsumowując stwierdzić należy, że nabycie własności działki przez stowarzyszenie ogrodowe nie daje prawa do ignorowania ewidentnej sprzeczności inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stowarzyszenie ogrodowe, planując inwestycję, powinno sprawdzić czy przepisy umożliwiają w ogóle jej przeprowadzenie. Sama chęć założenia i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych nie może uchylać postanowień aktu prawa miejscowego. Prowadziłoby to do sytuacji, w której każdą działkę zakupioną przez stowarzyszenie ogrodowe, niezależnie od jej przeznaczenia i warunków zabudowy, można "przekształcić" w rodzinny ogród działkowy i zabudować. Podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 335/10), że "rodzinne ogrody działkowe - co można wywieść z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - nie posiadają jakiegokolwiek statusu szczególnego, w tym nie stanowią obszaru specjalnego, na jakim obowiązywałby szczególny reżim prawny". Sąd nie ujawnił w kontrolowanej sprawie żadnych okoliczności usprawiedliwiających ocenę, że treść rozstrzygnięcia lub uzasadnienia kwestionowanych decyzji została przyjęta z istotnym naruszeniem art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie było reprezentowane w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Wskazywana w uzasadnieniu skargi decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie dowodzi utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, a także wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Okoliczność, że skarżące Stowarzyszenie nie podziela stanowiska sądów administracyjnych zaprezentowanego w wyrokach o sygn. akt: IV SA/Po 33/20, IV SA/Po 192/20, II SA/Po 330/24, IV SA/Po 335/24, IV SA/Po 337/24, IV SA/Po 726/24, IV SA/Po 727/24 oraz II OSK 21/21, nie stanowi o niewykonaniu powinności wyjaśnienia zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.