IV SA/Po 76/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego, zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup przyborów szkolnych w kwocie 150 (sto pięćdziesiąt) zł; 2. w pozostałej części skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania pomocy finansowej w formie: zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego pod warunkiem częściowego lub całkowitego zwrotu kwoty zasiłku na zakup przyborów szkolnych w kwocie 150,00 zł, zakup odzieży w kwocie 100,00 zł, opłacenie czynszu w kwocie 56,44 zł, opłacenie należności za gaz w kwocie 30,23 zł w miesiącu sierpniu 2011 r. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych. W związku ze zgłoszonymi przez D. P. potrzebami, obejmującymi: zasiłek celowy na zakup żywności w okresie od sierpnia do października 2011 r. oraz zasiłek celowy na zakup przyborów szkolnych w kwocie 150 zł, a także zasiłek celowy na zakup odzieży w kwocie 100 zł oraz opłacenie czynszu w kwocie 56,44 zł, opłacenie należności za gaz w kwocie 30,23 zł w miesiącu sierpniu 2011 r., w dniu [...] sierpnia 2011 r. przeprowadzono u skarżącego wywiad środowiskowy. W protokole z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wskazano, że D. P. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe a jego łączny dochód stanowi kwota 592,10 zł, na która składa się świadczenie na kontynuację nauki – 494,10 zł i zasiłek rodzinny – 98 zł. Ustalenia pracownika socjalnego D. P. potwierdził własnoręcznym podpisem. W związku z wnioskiem dotyczącym przyznania zasiłku celowego na zakup żywności Prezydent Miasta, uwzględnił żądanie skarżącego w całości i decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. – przyznał D. P. – zasiłek celowy na zakup żywności w okresie od sierpnia do października 2011 r. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydenta Miasta w oparciu o art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 2-15, art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4, art. 14, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 41, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako: ups) i § 1 pkt 1 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz, U. z 2009 r. nr 127, poz. 1055 ze zm. – dalej jako: rozpRM) odmówił przyznania D. P. pomocy finansowej w formie: zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego pod warunkiem częściowego lub całkowitego zwrotu kwoty zasiłku na zakup przyborów szkolnych w kwocie 150,00 zł, zakup odzieży w kwocie 100,00 zł, opłacenie czynszu w kwocie 56,44 zł, opłacenie należności za gaz w kwocie 30,23 zł w miesiącu sierpniu 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 upa prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 ups lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że po wnikliwym zbadaniu sytuacji życiowej skarżącego stwierdzono, że spełnia on warunek dotyczący wystąpienia przesłanki długotrwałej lub ciężkiej choroby, zawartej w art. 7 pkt. 6 ups. Jak jednak wyjaśniono, zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 1-3 ups, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Podkreślono przy tym, że w myśl art. 8 ust. 4 pkt 1 - 5 ups do dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę fakt prowadzenia przez skarżącego samodzielnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego, kryterium dochodowe dla niego stanowiła kwota 477zł. Tymczasem - jak zauważono - wg ustaleń Prezydenta Miasta dochód osiągnięty przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w miesiącu lipcu 2011r. był wyższy od kwoty 477zł i wyniósł 592,10zł. Wyjaśniono, że w tych okolicznościach dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe wskazane przepisami ups i nie kwalifikuje wnioskodawcy do objęcia pomocą społeczną w formie zasiłku celowego zgodnie z art. 39 ups. Zgłoszony przez skarżacego wniosek o pomoc finansową na zakup przyborów szkolnych oraz odzieży rozpatrzono również pod kątem możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ups, w myśl, którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1); zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Organ I instancji podkreślił, że warunkiem niezbędnym do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego jest zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, a więc sytuacji zupełnie wyjątkowej, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w jakiej się ona znalazła. Zasiłek celowy, którego materialno- prawną podstawę stanowi przepis art. 41 ustawy, jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego, a w ocenie Prezydenta Miasta należało skarżącemu odmówić pomocy w zakresie wskazanym w art. 41 ups. Od decyzji tej odwołał się wnioskodawca, który powołując się na swoją trudną sytuację finansową i wnosząc o przyznanie wnioskowanych świadczeń, podkreślił że organ I instancji bezpodstawnie do jego dochodu wliczył kwotę przyznanego zasiłku celowego na żywność. Nadto, w dniu [...] września 2011 r. do akt sprawy wpłynęło pismo stanowiące polemikę skarżącego z argumentacją organu I instancji zaprezentowaną w adresowanym do Kolegium piśmie z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wskazało, że organ I instancji na podstawie przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego, rozważył sytuację życiową wnioskodawcy zarówno w zakresie tzw. kryterium dochodowego i przesłanek określonych w art. 39 ups, jak i w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego", o czym mowa w art. 41 ups. Jednak słusznie - jak uznało Kolegium - organ I instancji nie dopatrzył się takich wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie owego świadczenia na zasadzie wyjątku uzasadnionego szczególnymi okolicznościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ I instancji rozstrzygając kwestię przyznania zasiłku celowego na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 39 ups musi brać pod uwagę kryterium dochodowe i w przypadku ustalenia, iż jest ono przekroczone, nie ma możliwości przyznania zasiłku, może jedynie po rozważeniu wszystkich okoliczności i ustaleniu, iż ma do czynienia z sytuacją wyjątkową przyznać zasiłek celowy zgodnie z art. 41 ups, w tym przypadku - co podkreślono – działa on jednak w granicach uznania administracyjnego. Jednocześnie, Kolegium podkreśliło, że na organach pomocy społecznej nie ciąży bezwzględny obowiązek przyznania świadczeń, które zlikwidowałyby trudną sytuację życiową osób wnioskujących o pomoc. Pomoc społeczna nie ma bowiem obowiązku zaspokojenia wszystkich zgłaszanych przez swoich podopiecznych potrzeb, tym bardziej, że zasiłki celowe są świadczeniami fakultatywnymi, które mogą, ale nie muszą być przyznane, gdyż stanowią przedmiot uznania administracyjnego. Rozpatrując odwołanie złożone od decyzji Prezydenta Miasta organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, wyjaśniając. że prawidłowo przeprowadzono postępowanie i dokonano właściwej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych, a zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Skargę od tej decyzji wniósł D. P. wskazując, że nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, co do tego, że może kontynuować on naukę korzystając z posiadanych podręczników. −Skarżący podkreślił, że źle obliczono jego dochód, bowiem nie uwzględniono, że nie otrzymuje on alimentów, a ponadto nieprawidłowo ustalono jego wydatki, bowiem nie wliczono do nich kwoty komkarty, sezonowej odzieży, kosztów karty do komórki. W skardze wskazano ponadto na naruszenie przepisów ustawy o rodzinach zastępczych, a także błędne przyjęcie, że kryterium dochodowe wynosi 477 zł. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] maja 2012 r. stawił się skarżący, który oświadczył, że swojego dziadka ustanawia pełnomocnikiem w sprawie. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie zgadza się z wyliczeniami zawartymi w decyzji Kolegium, a także - ustaleniami jakoby - zasadnicze żądanie wniosku skarżącego sprowadzało się do uzyskania zasiłku celowego na zakup podręczników (k. 140). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w części okazała się zasadna. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy w formie: zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego pod warunkiem częściowego lub całkowitego zwrotu kwoty zasiłku na zakup przyborów szkolnych w kwocie 150,00 zł, zakup odzieży w kwocie 100,00 zł, opłacenie czynszu w kwocie 56,44 zł oraz opłacenie należności za gaz w kwocie 30,23 zł w miesiącu sierpniu 2011 r. Kwestią bezsporna pozostaje, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżącemu - zgodnie z jego żądaniem – przyznany został zasiłek celowy na zakup żywności w okresie od 01 sierpnia do 31 października 2011 r., natomiast odrębną decyzją, w tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2011r., odmówiono przyznania zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego, zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty na zakup przyborów szkolnych, zakup odzieży, opłacenie czynszu i należności za gaz. Kwestią sporną pozostaje prawidłowość ustaleń organów, co do wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego oraz zasadność pomniejszenia go o kwotę ponoszonych przez skarżącego wydatków. Spór dotyczy także wysokości kryterium dochodowego uwzględnionego przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Rozpoznając wniosek skarżącego organy opierały się na przesłankach określonych w art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako: ups). W myśl art. 39 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups oraz § 1 pkt 1 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz, U. z 2009 r. nr 127, poz. 1055 ze zm. – dalej również jako: rozpRM) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika z treści powołanych przepisów, które znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności żądania skarżącego w zakresie przyznania zasiłku celowego miało ustalenie kwoty uzyskiwanych dochodów. Dokonując ustaleń w tym zakresie organy oparły się na dostarczonym przez samego skarżącego i zgromadzonym w aktach sprawy materiale. W trakcie przeprowadzonego na żądanie skarżącego wywiadu środowiskowego, w dniu [...] sierpnia 2011 r., oświadczył on i potwierdził własnoręcznym podpisem, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe a jego łączny dochód stanowi kwota 592,10 zł, na którą składa się świadczenie na kontynuację nauki – 494,10 zł i zasiłek rodzinny – 98 zł. Kwotę tę skarżący zadeklarował również w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Taką też kwotę organy obu instancji przyjęły przy dokonywaniu ustaleń, co do przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe, dla osoby samotnie gospodarującej określone zostało w rozpRM wydanym, w drodze delegacji ustawowej, zawartej w art. 9 ust. 8 ups. W dacie prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 477 zł. Taką też kwotę prawidłowo uwzględniły organy, a zważywszy na wątpliwości skarżącego podnoszone w toku całego postępowania, podkreślić należy, że kwota ta pozostaje niezmieniona od 01 października 2009 r. Ubocznie jedynie, wyjaśnić należy również, że kwota ta nie została również podwyższona, na skutek realizacji kompetencji przyznanych radzie gminy przepisem art. 8 ust. 2 ups. Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości skarżącego, że skoro prawidłowo ustalone kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 477 zł, a skarżący zadeklarował dochód w kwocie 592,10 zł to ziściły się przesłanki uzasadniające odmowę przyznania mu zasiłku celowego w trybie art. 39 ups. Wbrew argumentacji prezentowanej zarówno w skardze, jak i w odwołaniu organy na żadnym etapie postępowania nie wskazywały, jakoby dochód skarżącego przekraczał kwotę 592,10 zł zadeklarowaną w trakcie wywiadu środowiskowego, a następnie w odwołaniu. Dokonując oceny zasadności wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup - przyborów szkolnych w kwocie, zakup odzieży, opłacenie czynszu oraz gazu – do dochodu skarżącego nie doliczono ani alimentów, ani kwot zasiłków celowych – co zarzuca skarżący. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, organ z niezrozumiałych przyczyn, odniósł się do – uwzględnionego w całości decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] - żądania skarżącego dotyczącego zasiłku celowego na zakup żywności i jedynie wyjaśnił zasady przyznawania pomocy w zakresie dożywiania. Należy jednak podkreślić, że ta zbędna dygresja nie zmienia faktu, iż w decyzji [...] sierpnia 2011 r. nr [...] - wydanej w przedmiocie zasiłku celowego na zakup przyborów szkolnych, odzieży i opłacenie czynszu oraz gazu – dochód skarżącego ustalono w kwocie 592, 10 zł. Fakt ten w sposób dobitny wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej (s.2 i 3), jak i drugoinstancyjnej (s. 3). Zważywszy na argumentację prezentowaną w pismach skarżącego, wyjaśnić należy, że warunkiem przyznania zasiłku celowego jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego. Ustalając dochód skarżącego, stosownie do treści art. 8 ust. 3 ups organy obowiązane były uwzględnić sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do ustalonego w ten sposób dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5). Z uwzględnieniem tych wytycznych ustalono dochód skarżącego. Podkreślić jednak należy, że żaden przepis prawa ani nie obliguje, ani nie uprawnia organów administracji publicznej do pomniejszenia kwoty ustalonego z uwzględnieniem art. 8 ust. 2 i 3 ups dochodu wnioskodawcy o kwotę wydatków ponoszonych na światło, gaz, internet, rtv, czynsz, czy kartę do komórki. Z tego też powodu niesłusznie, wadliwości obliczeń organów skarżący upatruje w pominięciu tych wydatków przy ustalaniu wysokości jego dochodów. Ubocznie jedynie zwrócić należy uwagę, że argumentacja skarżącego jest tym bardziej chybiona, że - jak wynika z akt sprawy - bieżące wydatki związane z eksploatacją mieszkania ponosi on nieregularnie lub wcale, czego dowodzi oświadczenie skarżącego sporządzone [...] października 2011 r., a także oświadczenie jego pełnomocnika, iż nie pobiera on opłat za czynsz od skarżącego (k. 14). Ustaliwszy zatem prawidłowo, że dochód skarżącego w kwocie 592, 10 zł przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł organy dokonały oceny zasadności złożonego wniosku, w kontekście przesłanek określonych w art. 41 ups. Stosownie do treści tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1); zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Jakkolwiek, poczynione w tym zakresie ustalenia w przeważającej mierze uznać należało za prawidłowe, to podkreślić należy, że przy dokonywaniu wykładni art. 41 ups uwadze organów umknęło, że tzw. uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu przy wydawaniu decyzji. Podkreślić należy, bowiem, że uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Nie może też budzić uzasadnionych wątpliwości, że organ działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny (por. wyrok NSA z 19 marca 1981 r., sygn. SA 234/81, wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., sygn. II SA 883/82). Tymczasem, zaprezentowane przez organy ustalenia - dotyczące żądania skarżącego w przedmiocie zasiłku celowego na zakup podręczników - należało uznać za dowolne. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zauważyć, bowiem należy, że jak wynika z akt sprawy w toku wywiadu środowiskowego, w dniu [...] sierpnia 2011 r. skarżący wniósł o zasiłek celowy na zakup przyborów szkolnych w kwocie 150 zł (pkt II – Potrzeby i oczekiwania osoby/rodziny zgłoszone podczas przeprowadzania wywiadu). Odmawiając przyznania pomocy na ten cel organy nie odniosły się wprost do tego żądania wniosku. Natomiast, jak wynika ze sporządzonego [...] września 2011 r. pisma kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie żądanie skarżącego, w omawianym zakresie potraktowano jako wniosek o zasiłek celowy na zakup podręczników. Z uwagi na fakt, iż skarżący nie uzyskał promocji do następnej klasy, natomiast zamierza kontynuować naukę w tej samej klasie, odmowę przyznania pomocy – w zakreślonej części – oparto na argumencie o możności kontynuowania nauki w oparciu o podręczniki już posiadane. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w toku postępowania słusznie podnosił, że zakupu przyborów szkolnych, nie można utożsamiać z zakupem samych tylko podręczników, bo konieczne jest nabycie zeszytów itp. Kolegium jednak, w żaden sposób nie ustosunkowało się do tak sformułowanego argumentu, czym naruszyło wynikającą z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) zasadę przekonywania. Tymczasem, podzielić należy stanowisko skarżącego i jego pełnomocnika, że przyborów (szkolnych) nie można utożsamiać z samymi tylko podręcznikami szkolnymi, gdyż jest to termin o znaczeniu szerszym, obejmującym inne niż same tylko podręczniki przedmioty niezbędne do nauki. Przypomnieć należy, że to strona sama decyduje czego dotyczy jej żądanie, a rolą organów - razie wątpliwości – jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92). Uwadze Sądu nie umknęło przy tym, że wprawdzie prawidłowo w decyzjach obu instancji wskazano, że przedmiotem żądania wniosku była pomoc finansowa na zakup przyborów szkolnych. Podkreślić jednak należy, że podstawą orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w sprawie zakończonej zaskarżonym aktem. Sąd zatem, z woli ustawodawcy, kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy uzasadnienia decyzji obydwu instancji nie odnoszą się - konkretnie - do tej części żądania skarżącego, która dotyczyła zakupu przyborów szkolnych. Decyzje odmowne organów obu instancji opierają się jedynie na uniwersalnej argumentacji, zaczerpniętej z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącej problematyki udzielania pomocy w trybie art. 41 ups. Natomiast, jak wynika z treści pisma kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, żądanie skarżącego dotyczące pomocy na zakup przyborów szkolnych, potraktował ona jako żądanie udzielenia pomocy na zakup samych tylko podręczników (k. 7 akt adm.). Pomimo zdecydowanego sprzeciwu skarżącego (k. 12 akt adm.), udokumentowanego w aktach administracyjnych sprawy, Kolegium bezrefleksyjnie podzieliło stanowisko organu I instancji, nie podejmując nawet próby polemiki z zarzutami skarżącego. Tymczasem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Kolegium i decyzji ją poprzedzającej Sąd musiał mieć na uwadze, iż rozpoznając zgłoszony przez skarżącego wniosek organy działały w ramach tzw. uznania administracyjnego. Użyte, bowiem przez ustawodawcę sformułowanie "może" wskazuje, że przepis ten pozostawia do uznania organu istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie okoliczności, uzasadniających przyznanie zasiłku celowego specjalnego, i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu świadczenia w części lub w całości. Podkreślenia, bowiem wymaga, że wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć - odzwierciedlenie w uzasadnieniu - decyzji. Tylko po spełnieniu takich warunków podjęta decyzja może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego. Podkreślić, bowiem należy, że w przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej - zwłaszcza - szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Nie może, bowiem budzić wątpliwości, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Przeprowadzona, z uwzględnieniem tych wytycznych, kontrola w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że uzasadnienia decyzji obu instancji nie czynią zadość tak zdefiniowanym standardom. Brak rozważenia w uzasadnieniu decyzji zaistnienia przesłanek określonych w art. 41 ups, w kontekście argumentacji organu I instancji prezentowanej w dokumentach załączonych do akt sprawy prowadzi do wniosku o wadliwości ustaleń organów. Jak wynika, bowiem z akt sprawy rozpoznające sprawę organy zakup przyborów szkolnych, utożsamiały z zakupem samych tylko książek. Wyciągniętym - na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału - wnioskom, w żaden sposób nie przeczy argumentacja zawarta w uzasadnieniach decyzji obu instancji. W konsekwencji ustalenia organów uznać należało za nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym. Tymczasem, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Ustalenia organów winny znajdować odzwierciedlenie w art. 107 § 3 kpa, czego w odniesieniu do żądania skarżącego, dotyczącego udzielenia pomocy finansowej na zakup przyborów szkolnych – zabrakło. Wobec stwierdzenia wskazanych wyżej uchybień procesowych, zaistniała konieczność uchylenia - w części dotyczącej przyznania zasiłku celowego specjalnego na zakup przyborów szkolnych - zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, o czym Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm. – dalej ppsa). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien w wyczerpujący rozpatrzyć materiał dowodowy sprawy a wyniki poczynionych ustaleń uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej. W pozostałym zakresie, w oparciu o przepis art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił. MZ