IV SA/Po 760/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Gminy S. [...] z [...] października 2018 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skarg: Skarbu Państwa - [...] oraz Skarbu Państwa - W. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji gleboznawczej kwalifikacji gruntu postanawia odmówić dopuszczenia Gminy S. [...] do udziału w sprawie. Sygn. akt IV SA/Po [...] U Z A S A D N I E N I E Skarb Państwa - [...] oraz W. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, odrębnymi pismami, skargi na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji gleboznawczej kwalifikacji gruntu. Postanowieniem z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 760/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie ww. skargi. Pismem z [...] października 2018 r. Gmina S. [...] (zwana też dalej "Gminą"), reprezentowana przez r.pr. M. K., wniosła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie. Jak wynika z obszernego uzasadnienia wniosku, Gmina oparła swe żądanie na konstytucyjnych gwarancjach ochrony prawnej samodzielności (w tym finansowej) gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), wskazując, że wynik toczącego się postępowania będzie miał wpływ na wysokość uzyskiwanego przez gminę dochodu z podatku od nieruchomości, a to z kolei przełoży się ma na prawa i obowiązki gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a."), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Od razu należy zaznaczyć, że cytowany art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być interpretowany w oderwaniu od innych norm prawa regulujących kwestię interesu prawnego jako podstawy skutecznego wszczęcia i prowadzenia postępowania w celu wzruszenia określonego aktu administracyjnego. Podstawową przesłanką uzasadniającą dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowym jest uznanie, że istnieje norma prawa materialnego, z której można wywieść jego interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Należy zatem ustalić, czy wnioskodawcy przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, choć nie brał w nim udziału. Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, której zastosowanie ma wpływ na sytuację wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z 15.04.1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Podmiot wnoszący o dopuszczenie do udziału w sprawie powinien wykazać, że wynik postępowania administracyjnego dotyczy jego interesu prawnego. Dokonując z tej perspektywy oceny wniosku Gminy o dopuszczenie do udziału w sprawie, należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że źródeł interesu prawnego Gminy nie sposób dopatrzyć się w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101; dalej w skrócie "p.g.k.") ani w wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych. Krąg podmiotów uprawnionych do zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków (w skrócie "EGiB") został określony w art. 20 i art. 51 p.g.k. W świetle art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.k. stroną uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem jest właściciel (lub współwłaściciel) nieruchomości, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – również inne podmioty, w których władaniu znajdują się te grunty lub ich części. W orzecznictwie trafnie podkreśla się że zmiany w ewidencji gruntów, po stronie podmiotowej, wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu. W odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych obok właściciela wpisuje się też inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich część. Przy tym przez władającego, w nowych wpisach, należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzącym od jego właściciela (zob. wyrok NSA z 06.11.2001r. II SA 2099/00, CBOSA). W niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane przez wnioskodawcę, grunty, w odniesieniu do których toczy się postępowanie, nie stanowią własności Gminy. Rozpoznając wniosek Gminy należy również pamiętać o charakterze EGiB. Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k. pod pojęciem "ewidencji gruntów i budynków" (katastru nieruchomości) - rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Podkreślić należy, że na tle ww. definicji legalnej EGiB oraz zawartej w art. 24 ust. 1 p.g.k. sui generis definicji "operatu ewidencyjnego", jako (według aktualnego brzmienia) baz danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do tych baz, wypracowane zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowane stanowisko, że EGiB jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (por. np. wyrok NSA z 21.01.1998 r., sygn. II SA 725/97, Lex nr 41837). Z kolei postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów służy jedynie celom ewidencyjnym, potwierdza istniejący stan faktyczny. A zatem przymiot strony w tym postępowaniu przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji, tj. co wskazano wyżej właścicielowi (lub współwłaścicielowi) nieruchomości, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych również innym osobom fizycznym lub prawnym, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części. W okolicznościach kontrolowanej sprawy do grona takich podmiotów Gmina z pewnością się nie zalicza. Ponadto w niniejszej sprawie, z uwagi na argumentacje wnioskodawcy, wskazać należy, iż nie można uznać, że przymiot strony przysługuje Gminie z uwagi na fakt, iż jest ona beneficjentem podatku od nieruchomości ustalanego na podstawie danych z EGiB. Nie ulega wątpliwości, iż wymiar podatku od nieruchomości powinien być dokonany na podstawie danych wynikających z EGiB, o czym stanowi art. 21 p.g.k. Ponadto w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1530) źródłami dochodów własnych gminy są; wpływy z podatków, w tym od nieruchomości. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie ewentualna zmiana klasyfikacji gruntu może mieć wprawdzie wpływ na wysokość podatku, to jednak nie wystarcza to do uznania, że Gminie przysługuje interes prawny. Twierdzenia wnioskodawcy, iż zmiana klasyfikacji gruntów w efekcie doprowadzi do niekorzystnej dla Gminy zmiany wysokości zobowiązań podatkowych w podatku od nieruchomości, nie stanowi o jej interesie prawnym, a jedynie faktycznym. Również konieczność planowania przyszłych wydatków i przychodów nie może prowadzić do przypisania beneficjentowi podatku od nieruchomości interesu prawnego w postępowaniu dotyczącego zmian w klasyfikacji gruntów. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do uznania, że w każdym postępowaniu administracyjnym mającym wpływ, choćby pośredni, na wysokość przypadającego Gminie podatku, Gmina byłaby stroną postępowania. Nie można uznać, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, iż wynik postępowania w sprawie ewidencji gruntów będzie miało bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki Gminy. Nie sposób również uznać, że przez ewentualne wprowadzenie kontestowanych zmian w EGiB, dojdzie do naruszenia samodzielności finansowej Gminy. Sam fakt, iż zmiana w EGiB może wywrzeć w konkretnym przypadku wpływ na wysokość odprowadzanego podatku od danej nieruchomości, nie zmienia samej zasady, stanowiącej jeden z filarów owej samodzielności, że Gminie przypadają dochody z podatku od nieruchomości położnych na jej terenie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.