IV SA/Po 761/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. F. R. na postanowienie Rektora Uniwersytetu im. [...] w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prorektora Uniwersytetu im. [...] w [...] z dnia 3 sierpnia 2007 r. nr [...] /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/G. Radzicka /-/E. Makosz-Frymus WSA/wyr.1-sentencja wyroku Wnioskiem z 2 lipca 2007r. J. R., na podstawie art. 217 §1 i § 2 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), wystąpił do Prorektora Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu o wydanie zaświadczenia o kontynuacji nauki na Wydziale Prawa i Administracji, Kierunku Prawo na III roku studiów w roku akademickim 2006/2007. Postanowieniem nr [...] z 3 sierpnia 2007r. organ na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia żadanej treści. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący decyzją z 20 września 2005r. został skreślony z listy studentów z powodu nieuregulowania opłaty za semestr zimowy i letni w roku akademickim 2004/2005. Skarżącego pouczono o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. Powyższe orzeczenie doręczono skarżącemu w dniu 10 sierpnia 2008r. W dniu 22 sierpnia 2008r. skarżący wniósł pismo zatytułowane: "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", w którym podniósł, że jest studentem III roku na Wydziale Prawa i Administracji i ubiega się o dofinansowanie studiów w ramach programu "Student" prowadzonego przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Rektor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza postanowieniem nr [...] z 12 września 2007r., na podstawie art. 138 §1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzją z 20 września 2005r. skarżący został skreślony z listy studentów z powodu nieuregulowania opłaty za semestr zimowy i letni w roku akademickim 2004/2005. Ponadto wniosek o zwolnienie od tej opłaty został rozpatrzony negatywnie, a skarga oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący podtrzymał wcześniejsze argumenty i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 §1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Treść przepisu art. 219 k.p.a., na podstawie którego wydano postanowienie pierwszoinstancyjne, jest oczywista i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, wprost wskazano tam, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie zaś z art. 124 § 1 k.p.a. organ w postanowieniu powinien zawrzeć oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. W postanowieniu z 3 sierpnia 2007r. zamieszczono natomiast pouczenie sprzeczne z treścią art. 219 k.p.a. wskazując stronie postępowania administracyjnego, błędny środek zaskarżania w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i błędny termin do wniesienia takiego środka tj. 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Mając na uwadze treść przepisu art. 124 §1 k.p.a. Sąd wskazuje, że pouczenie jest integralną częścią postanowienia i nie może być oceniane niejako odrębnie, stąd też jego wadliwość rzutuje na ocenę legalności tego orzeczenia. Z mocy art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie – a takim bez wątpienia w świetle art. 219 k.p.a. jest postanowienie z 3 sierpnia 2007r. – stosuje się odpowiednio art. 156 k.p.a. Wskazany przepis zawiera enumeratywny katalog przesłanek stwierdzenia nieważności. Artykuł 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako jedną z nich wymienia rażące naruszenie prawa. Jest to pojęcie nieostre wywołujące zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie kontrowersje. Bez obszernego powoływania rozbieżnych poglądów i ich uzasadnień, Sąd wskazuje na dwie główne koncepcje wykładni tego pojęcia. Według pierwszej z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. W tym ujęciu, "rażące" oznacza tyle, co oczywiste, wyraźne, bezsporne. Druga koncepcja wiąże pojęcie rażącego naruszenia prawa ze skutkami jakie takie orzeczenie powoduje. Dość powszechne jest także stanowisko kompromisowe, do którego przychyla się Sąd w orzekającym składzie, a wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się jedynie do niej. Koncepcję tą podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA 86/92, publ.: ONSA 1993/1/23), wskazując, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy czym obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Stan prawny i faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości organu I instancji, rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z dyspozycją art. 219 k.p.a., naruszenie prawa odnosi się do innego obligatoryjnego elementu postanowienia – do pouczenia. Okoliczność, że treść powołanego przepisu nie może budzić wątpliwości, albowiem sformułowana została w sposób zwięzły i jednoznaczny, musi prowadzić do wniosku, że postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisu art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z 219 k.p.a. Sąd nie znajduje żadnego uzasadnienia dla przyjęcia innego rozumienia tych przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję. W tym zakresie należy podkreślić, że treść postanowienia pierwszoinstancyjnego w sposób oczywisty odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów i to w stopniu, pozwalającym przyjąć rażące naruszenie prawa. Określone przepisy należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydający kwestionowane postanowienie. Oprócz bezspornie chybionego zastosowania przepisów art. 219 k.p.a. i 124 §1 k.p.a. Sąd wskazuje, że ich skutek ma znaczenie nie tylko w postaci wniesienia przez skarżącego środka zaskarżenia nie przewidzianego ustawą od przedmiotowego postanowienia, ale także naruszenie podstawowych zasad postępowania wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organ I instancji naruszył art. 9 k.p.a. t.j. zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Na skutek błędnego pouczenia skarżący wywiódł od postanowienia pierwszoinstancyjnego środek zaskarżania, nie przewidziany w ustawie dla tego rodzaju rozstrzygnięć. Uczynił on to z zachowaniem terminu zakreślonego w pouczeniu, mieszcząc się we wskazanym tam 14 dniowym terminie. Sąd wskazuje jednak, że nawet przyjęcie, że o charakterze wniesionego środka zaskarżenia nie decyduje jego zatytułowanie, ale jego treść, musiało skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia drugoinstnacyjnego. Skoro postanowienie pierwszoinstancyjne doręczone zostało skarżącemu w dniu 10 sierpnia 2008r., to ostatnim dniem terminu do złożenia zażalenia, czyli właściwego środka zaskarżenia, był 17 sierpień 2008r. Pismo zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 22 sierpnia 2008r. Wobec czego, nawet przyjęcie przez organ II instancji, ze jest to w istocie zażalenie, nie mogło doprowadzić do merytorycznego rozpoznania tego środka zaskarżenia bez przywrócenia terminu do jego rozpatrzenia. W orzecznictwie powszechny jest pogląd, że rozpatrzenie środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 12.10.1998r., sygn. akt OPS 11/98, publ.: ONSA 1999/1/4). Ponadto Sąd wskazuje, że rażące naruszenie prawa przez organ I instancji, nie było przedmiotem rozważań organu II instancji, który przyjął do merytorycznego rozpatrzenia środek zaskarżenia nieprzysługujący na zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne. Rozstrzygnięcie drugoinstancyjne obciążone jest więc również kwalifikowanym rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec czego także i to orzeczenie uznać należało za nieważne. Na marginesie powyższych rozważań, Sąd sygnalizuje, że podstawy prawne obu postanowień, wskazują jedynie na przepisy prawa powszechnie obowiązującego tj. na przepisy k.p.a. Skoro organy prowadzące postępowanie administracyjne, działają w ramach autonomii określonej ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005r., nr 164, poz. 1365, ze zm., dalej: u.s.w.), to wskazując podstawę prawną, winny odnieść się do odpowiednich uregulowań statutowych. W przepisie art. 60 ust. 6 u.s.w. wskazano, że organami jednoosobowymi uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych, a kierownikiem wydziału jest dziekan. Powołana ustawa nie przewiduje możliwości wskazania w statucie uczelni publicznej – a taką jest Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu – innego organu jednoosobowego, niż wyżej wskazane. Ponadto art. 70 ust. 1 i ust. 2 u.s.w. stanowi, że kompetencje kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni określa statut, a od decyzji przez niego podejmowanych służy odwołanie do rektora. Brak treści statutu i niepowołanie się na jego regulacje, powoduje że orzeczenie I instancji nie poddaje się kontroli sądowej w zakresie ustalenia właściwości organu, który je wydał. Sąd wskazuje także na brak powołania w podstawie prawnej orzeczenia z 3 sierpnia 2007r. aktu określającego, zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 6 u.s.w., zakres obowiązków prorektora. Podkreślić należy przy tym, że regulacje statutu nie mogą jednak być sprzeczne z ustawą i odmiennie niż przepisy k.p.a. regulować kwestię rodzaju i terminu wnoszenia środków zaskarżenia. Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy, zaniechanie wskazania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przepisów uzasadniających właściwość organu, również uznać należy za rażące naruszenie przepisu art. 124 § 1 k.p.a. Szczególnie w sytuacji, gdzie z powołanych przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym wynika, określona swoboda kształtowania kompetencji jednoosobowych organów uczelni wyższej. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/G. Radzicka /-/ E. Makosz-Frymus