IV SA/Po 761/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 21 czerwca 2016 r. nr XXI/230/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego między ulicami: Poznańską, F. Nowowiejskiego, Zamkową i rzeką Samą w Szamotułach – etap I oddala skargę Pismem z 30 maja 2017 r. (znak: KN-I.0552.16.2017.5) Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. pr. A. W., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), zaskarżył w całości uchwałę Nr XXI/230/2016 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego między ulicami: Poznańska, F. Nowowiejskiego, Zamkową i rzeką Samą w Szamotułach – ETAP I (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem"), i wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności § 11 pkt 3 oraz § 12 pkt 3 zaskarżonej Uchwały, 2) zasądzenie od "gminy Luboń" na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 28 czerwca 2016 r. oraz że Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778; dalej w skrócie: "u.p.z.p."). Następnie, mając na względzie przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz uszczegóławiający go przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587; zwanego też dalej "rozporządzeniem MI") – na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać m.in. określenie geometrii dachu – pełnomocnik Wojewody wskazał, że w § 11 pkt 3 oraz § 12 pkt 3 Uchwały, w odniesieniu do budynków w "zabudowie zwartej" na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami, oznaczonych symbolami MW/U1 – MW/U4, oraz na terenach zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami U-1 – U-2 dopuszczono "lokalizację budynków o zbliżonych parametrach zabudowy, tj. +/- 10% wysokości, +/- 50 geometrii dachu". W ocenie organu nadzoru, tak sformułowane odstępstwo w zakresie geometrii dachów budynków nie wypełnia norm zawartych w ww. przepisach ustawy i rozporządzenia, nie pozwalając jednocześnie na skuteczne i pozbawione wątpliwości interpretacyjnych wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak określenia odpowiedniej jednostki miary w odniesieniu do geometrii dachu, którą – ze względu na specyfikę tego elementu budynku – co do zasady winno podawać się w kątach, powoduje brak możliwości wypełnienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), tj. sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. W konkluzji pełnomocnik Wojewody stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, a jego ustalenia stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych (decyzje o pozwoleniu na budowę). W związku z tym plan miejscowy musi ściśle spełniać wymagania określone przepisami prawa, wskazujące na zasady i tryb jego sporządzenia. Ponadto zauważył, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe, zwłaszcza uchwały będące aktami prawa miejscowego, winny zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Rygory te, w świetle orzecznictwa NSA, mają zapewnić jednolitość, precyzję i jasność uchwał. Są wyrazem postulatów kierowanych pod adresem systemu prawa i zasad techniki legislacyjnej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Szamotuły (dalej też jako "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie, stwierdzając w uzasadnieniu, że zaskarżone przez Wojewodę zapisy Uchwały nie zawierają w istocie jakiejkolwiek wady o charakterze merytorycznym, lecz obciążone są oczywistym błędem pisarskim, który powstał prawdopodobnie przy przenoszeniu tekstu Uchwały do wymaganego w kontaktach z Urzędem Wojewódzkim programem komputerowym "Legislator". Mianowicie zarówno § 11 pkt 3, jak i § 12 pkt 3 Uchwały zapis in fine: "+/- 50 geometrii dachu" prawidłowo brzmi: "+/- 5° geometrii dachu". Biorąc powyższe pod uwagę podejmowanie merytorycznej polemiki z zarzutami skargi jest, zdaniem Burmistrza, całkowicie bezprzedmiotowe, gdyż w istocie podjęta przez Radę Miasta i Gminy Szamotuły Uchwała prawidłowo wskazywała parametry geometrii dachu, a zakwestionowany przez Wojewodę zapis ma wyłącznie charakter oczywistego błędu pisarskiego. Pismem procesowym z 02 listopada 2017 r. Burmistrz – w odpowiedzi na wezwanie Sądu – poinformował, że przygotował wystąpienie i zwróci się do Wojewody z wnioskiem o sprostowanie zaskarżonej Uchwały na podstawie art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296, z późn. zm.) oraz że po otrzymaniu rozstrzygnięcia Wojewody niezwłocznie poinformuje Sąd w odrębnym piśmie. Do dnia wyrokowania zapowiedziane pismo Burmistrza do Sądu nie wpłynęło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Szamotułach wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). 1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). 2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od 28 czerwca 2016 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g. 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. 1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XXI/230/2016 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego między ulicami: Poznańska, F. Nowowiejskiego, Zamkową i rzeką Samą w Szamotułach – ETAP I. Uchwała ta została zaskarżona przez Wojewodę w części obejmującej jej przepisy: § 11 pkt 3 i § 12 pkt 3. 2. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778; obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 lipca 2016 r. (poz. 4602) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 22 Uchwały). 3. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. 3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z 30 maja 2017 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. 4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 18.11.2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. 1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. 2. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). 5. W rozpoznawanej skardze jej autor podniósł zarzuty dotyczące drugiej z ww. kategorii wadliwości – naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, wysłowionych w § 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a uszczegółowionych w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie MI"). 6. Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie Skarżący nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Jednak Sąd był zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – CBOSA). W efekcie Sąd stwierdził, że zaskarżony Plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Ubocznie należy zauważyć, że kwestia ta nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami. 7. Przechodząc do oceny zarzucanej sprzeczności Planu z zasadami sporządzania m.p.z.p., należy wskazać, że dotyczą one wyłącznie dwóch jego postanowień: – § 11 pkt 3 Uchwały – w brzmieniu: "W zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, na terenach oznaczonych symbolami MW/U-1, MW/U-2, MW/U-3, MW/U-4 ustala się: [...] 3) w przypadku lokalizacji zabudowy zwartej lokalizację budynków o zbliżonych parametrach zabudowy, tj.: +/- 10% wysokości, +/- 50 geometrii dachu", – § 12 pkt 3 Uchwały – w brzmieniu: "W zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, na terenach oznaczonych symbolami U-1, U-2, U-3, U-4 ustala się: [...] 3) w przypadku lokalizacji zabudowy zwartej lokalizację budynków o zbliżonych parametrach zabudowy, tj.: +/- 10% wysokości, +/- 50 geometrii dachu". 1. Należy zaznaczyć, że w obu przypadkach przedmiotem sporu jest wyrażenie: "+/- 50 geometrii dachu". W ocenie Skarżącego brak w tym wyrażeniu określenia odpowiedniej jednostki miary w istotnym stopniu narusza normy zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia MI – nakładające obowiązek zamieszczenia w planie miejscowym m.in. ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, w szczególności poprzez "określenie geometrii dachu" – i nie pozwala na skuteczne i pozbawione wątpliwości interpretacyjnych wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zdaniem Burmistrza ww. "brak" ma w istocie charakter oczywistej omyłki pisarskiej (powstałej prawdopodobnie przy przenoszeniu tekstu Uchwały do programu komputerowego "Legislator"), gdyż sporne wyrażenie prawidłowo powinno brzmieć: "+/- 5° [pięć stopni (kątowych) – uw. Sądu] geometrii dachu". 2. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Burmistrza, że trafnie wytknięty przez Wojewodę błąd w wyżej cytowanych postanowieniach Planu nosi znamiona błędu pisarskiego. 3. Pod tym pojęciem rozumie się zwykle: widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery. Błąd pisarski musi być oczywisty, czyli łatwo dostrzegalny, niewymagający przeprowadzenia badań. Oczywistość takiego błędu wynika z jego natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości (por. wyrok NSA z 11.10.2017 r., II OSK 2530/16, CBOSA). Tak rozumiany błąd w ogłoszonym tekście aktu prawnego podlega eliminacji w trybie art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523; dalej w skrócie "u.o.a.n."), tj. poprzez sprostowanie dokonywane w formie obwieszczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego (art. 17 ust. 1 u.o.a.n.). 4. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że za zakwalifikowaniem zarzucanych wad zaskarżonych postanowień Planu jako "błędów (pisarskich)" w powyższym rozumieniu przemawiają w szczególności następujące względy: – oczywistość wady – objawiająca się widocznym na pierwszy rzut oka brakiem sensu literalnie odczytywanych ww. postanowień Planu w aktualnym (wadliwym) ich brzmieniu – tak odczytywany parametr "+/- 50 geometrii dachu" nie znaczy nic sensownego; – ściśle "techniczny" charakter wad – wyrażający się w błędnym (zapewne komputerowym) "przetworzeniu", zawartego w określeniu wielkości: "5°" [pięć stopni (kątowych)], indeksu górnego: "°" [symbol stopnia] w cyfrę: "0" [zero]; – porównanie zaskarżonych postanowień Planu z innymi jego postanowieniami określającymi geometrię dachu (zob.: § 9 pkt 10, § 10 pkt 11, § 11 pkt 11, § 12 pkt 11 Uchwały) – w świetle których jest jasne, z jednej strony, że parametr ten określany jest w "stopniach", a z drugiej: że inkryminowane postanowienia nie mogą być odczytywane jako "+/- 50° [pięćdziesiąt stopni (kątowych)] geometrii dachu", gdyż takiej tolerancji kąta nachylenia dachu nie sposób byłoby uznać za parametr "zbliżony", jak tego wymagają zaskarżone postanowienia. Jest więc jasne, że chodzi w tym przypadku o "+/- 5° [pięć stopni (kątowych)] geometrii dachu"; – okoliczność, że zawarty w dokumentacji planistycznej projekt Planu, który podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu, jest wolny od ww. wad (k. 380 i 381); – okoliczność, że ewentualne sprostowanie ww. nieprawidłowości nie będzie prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu inkryminowanych fragmentów Uchwały, a jedynie do przywrócenia im w sposób wyraźny sensu logicznego. 5. Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu, tego rodzaju błąd pisarski, z jakim mamy od czynienia w zaskarżonych postanowieniach Planu, nie powinien być kwalifikowany jako "istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., lecz jako "nieistotne naruszenie prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. (za takim zakwalifikowaniem "oczywistej omyłki pisarskiej" opowiedziano się również w doktrynie – zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 260). Tego rodzaju zaś naruszenie prawa (nieistotne) nie skutkuje nieważnością odnośnych postanowień aktu prawa miejscowego, co już jasno wynika z przywołanego art. 91 ust. 4 u.s.g. Zarazem nie uprawnia ono sądu administracyjnego do orzekania, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa (por. wyroki NSA: z 03.04.2012 r., II GSK 357/11; z 17.02.2016 r., II FSK 3595/13 – CBOSA). 8. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił. 9. Należy zauważyć, że takie rozstrzygnięcie Sądu nie zwalnia właściwego organu Miasta i Gminy Szamotuły z obowiązku doprowadzenia we właściwym trybie do wyeliminowania z Planu inkryminowanych błędów pisarskich, ani z ewentualnej odpowiedzialności za uchybienie temu obowiązkowi. MZ