IV SA/Po 761/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] 1. stwierdza nieważność § 19 ust. 6 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 761/19 Uzasadnienie Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], wnosząc o: 1. stwierdzenie nieważności przepisu § 19 ust. 6 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], 2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z przepisem art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., zwanej dalej "u.g.n") poprzez wprowadzenie przepisów dotyczących procedury scalania i podziału działek dla nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że uchwałą Nr [...] w dniu [...] października 2018 r. Rada Miejska w [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]". Wojewoda wskazał, że przepisem § 19 ust. 6 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ustalono minimalną powierzchnię działek budowlanych (3000 m2) oraz minimalną szerokość frontów działek budowlanych (20 m) dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolami l.RM - 3.RM. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W związku z powyższym ustalenie w przepisach planu zasad scalania i podziału nieruchomości na terenach zabudowy zagrodowej, które zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) stanowią grunty rolne należy uznać za istotne naruszenie prawa. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę i wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o jej odrzucenie skargi i umorzenie postępowania, a także o obciążenie skarżącego kosztami postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi Rada wskazała, że skarga jest niezasadna i winna podlegać oddaleniu względnie odrzuceniu. Przedstawione przez skarżącego zarzuty są ogólnikowe i nie mają waloru istotności. W ocenie Rady zarzuty podniesione przez skarżącego nie są trafne. Uchwała Rady Miejskiej Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] została podjęta na podstawie obowiązującego prawa i nie wykracza poza jego ramy. Podstawami prawnymi zaskarżonej uchwały były art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zarzucane przez skarżącego naruszenia przepisów prawa nie miały miejsca. Wojewoda zarzuca bowiem ww. uchwale, a konkretnie ustaleniom § 19 ust. 6 pkt 1 i 2 istotne naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego powyższa uchwała została, w ww. części podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż skarżący błędnie uważa, że zapisy § 19 ust. 6 pkt 1 i 2 dotyczą procedury scalania i podziału nieruchomości. Zaznaczono, że zapisy dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości zostały zawarte w § 12 ust. 1 skarżonej uchwały i nie dotyczą one terenów rolnych i leśnych. Odnosząc się do zapisów § 19 ust. 6 pkt 1 i 2 skarżonej uchwały podkreślono, że nie dotyczą one procedury scalania i podziału nieruchomości, a tym samym nie regulują szczegółowych zasady i warunków scalania nieruchomości. Zapisy te wprowadzają zasady i warunki podziału na nowe działki terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami RM. Zapisy te nie są sprzeczne z przepisami prawa a w szczególności art. 92 ust. 1 oraz art. 93 ust. 2a u.g.n. Mając na uwadze powyższe skarżący swoje stanowisko odnośnie istotnego naruszenia prawa zapisów zaskarżonej uchwały oparł o błędne założenia. W ocenie Rady nie można dopatrywać się we wprowadzeniu przez Radę Miejską przepisów § 19 ust. 6 pkt 1 i 2 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2019r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; w skrócie: "u.s.g."). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego mógł ją zaskarżyć w trybie art. 93 u.s.g. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Uchwałę jako akt prawa miejscowego opublikowano w dniu [...].02.2019r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], pod pozycją [...]. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dniu od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody z za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde uchybienie przy uchwalaniu planu miejscowego musi skutkować jego unieważnieniem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073). Oceny, czy uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 11 listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie miejscowym. Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak WSA w Lublinie w wyroku z 24.01.2018 r. o sygn. II SA/Lu 881/17,publ.CBOSA). Sąd podkreśla, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd wskazuje, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i 36 ust. 4 u.p.z.p. Uchwała ta wpłynęła do Wojewody [...] dnia [...] października 2018 r. Sąd wskazuje, że w myśl normy § 19 ust. 6 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ustalono minimalną powierzchnię działek budowlanych (3000 m2) oraz minimalną szerokość frontów działek budowlanych (20 m) dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolami l.RM - 3.RM. W tym miejscu Sąd wskazuje, że tereny zabudowy zagrodowej zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) stanowią grunty rolne. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.g.n. przepisów dotyczących podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Stosownie zaś do art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału dotyczące scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Burmistrz [...] słusznie wskazał, że w § 12 uchwały określono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości przeznaczonych na cele inne niż rolne i leśne. Jednak Sąd wskazuje, że w zaskarżonym § 19 ust. 6 uchwały również (częściowo, ponieważ tylko w zakresie podziału, a nie scalania) określono warunki podziału na nowe działki terenów zabudowy zagrodowej. W tym zakresie jest to niezgodne z art. 101 ust. 2 u.g.n. Umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, narusza przepisy art. 101 ust. 2 u.g.n. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne (tak też w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 578/18, z dnia 05 września 2019r. o sygn. IV SA/Po 464/19, z dnia 14 sierpnia 2019r. o sygn. IV SA/Po 403/19, z dnia 24 października 2019r. o sygn. IV SA/Po 865/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe, wniosek o stwierdzenie nieważności § 19 ust. 6 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały należało uznać za uzasadniony. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, jak orzekł w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.