IV SA/Po 762/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska- Cybulska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg: R. P., G. o. z siedzibą w S. na decyzję W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne w całości, 3) zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz G. o. z siedzibą w S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] maja 2021 r. wymierzającą G. Spółce z o.o. (dalej również jako: "Strona", "Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centów fitness działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów oraz członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] kwietnia 2021 r. przeprowadzono kontrolę siłowni (o pow. ok. 600 m2) mieszczącej się przy ul. [...] w S.. Kontrola została przeprowadzona "w związku ze sprawdzeniem stosowania przepisów prawa odnoszących się do ogłoszonego w Polsce stanu epidemii" (k. 7v. akt adm.). W trakcie kontroli ustalono, że obiekt prowadzi działalność jako obiekt służący poprawie kondycji fizycznej ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.13.Z (k. 6 akt adm.) i pomimo ogłoszenia dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, właściciel obiektu prowadził w nim działalność gospodarczą. Ustalono, że w chwili kontroli w obiekcie przebywało 6 osób. Podczas prowadzonych czynności wyjaśniających, funkcjonariusze policji wylegitymowali oraz sprawdzili indywidualne licencje zawodnicze osób korzystających z sali ćwiczeń. W chwili przeprowadzania weryfikacji na sali ćwiczeń znajdowały się 3 osoby (wszystkie posiadały licencję zawodniczą Polskiego Związku Przeciągania Liny – dalej jako: "PZPL"), której uzyskanie - jak ustalono - było możliwe na miejscu, przez każdą osobę chcącą skorzystać z obiektu. Zgodnie z oświadczeniem menadżera obiektu, 3 pozostałe osoby, które w trakcie weryfikacji opuściły siłownię także posiadały licencję zawodniczą PZPL. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół do którego strona Skarżąca wniosła zastrzeżenia (k. 11 akt adm.), wskazując m.in. że bezpodstawnie przyjęto w protokole kontroli jakoby w ogóle doszło do naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej również jako: "PPIS" albo "organ I instancji") decyzją z dnia [...] maja 2021 r. wymierzył G. Spółce z o.o. karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centów fitness działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów oraz członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I-instancji wyjaśnił, iż zgodnie z § 9 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 861- dalej jako: "rozporządzenie w sprawie ograniczeń (...) do dnia 28 maja 2021 r. zakazane było prowadzenie działalności przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 mara 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów oraz dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych. PPIS w P. wskazał, że ustalenie naruszenia zakazu poczynił w oparciu o kontrolę przeprowadzoną w dniu [...] kwietnia 2021 r. Za podstawę prawną zaskarżonej decyzji przyjęto przepis art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art.46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych ludzi (Dz.U.z 2020, poz. 1845 – dalej jako: "ustawa o zapobieganiu"). Wskazano, że na podstawie art. 48a ust 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 2 (czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców) podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Organ I instancji stwierdził, iż przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a. i wyjaśnił, że wymierzając Stronie karę w wysokości [...] zł wziął pod uwagę konieczność ochrony życia i zdrowia ogółu społeczeństwa oraz fakt, iż kara została nałożona na Spółkę pierwszy raz. W przewidzianym prawem terminie Spółka wniosła odwołanie (k. 36 akt adm.) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania oraz o wstrzymania jej wykonania do czasu ukończenia postępowania odwoławczego. W odwołaniu podniesiono zarzuty naruszenia szeregu przepisów, m.in. art. 48, art. 49 ust. 1 ust. 7, ust.8 Prawa przedsiębiorców, art. 36 ustawy o sporcie oraz § 9 ust. 1 oraz ust. 16 rozporządzenia w sprawie ograniczeń, a także przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono też zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP. Spółka podniosła, że dowolnie przyjęto jakoby przeciąganie liny nie było sportem olimpijskim, bowiem przeciąganie liny było obecne na igrzyskach olimpijskich od II Letniej Olimpiady w Paryżu w 1900 r. do VII Igrzysk Olimpijskich w Antwerpii w 1920 r. Ponadto Skarżąca wskazała, że nie zbadano czy osoby korzystające z obiektu Spółki nie przynależą również do innych niż PZPL polskich związków sportowych i nie przygotowują się do igrzysk olimpijskich w innych dyscyplinach. W dniu [...] czerwca 2021 r. wpłynęło zawiadomienie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej również jako: "Rzecznik MiŚP") o wstąpieniu do postępowania, wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji i wnioskiem o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania przeprowadzonego przez PPIS w P.. Decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie art. 189c k.p.a.; przepisu § 9 ust. 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. oraz art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (k. 54 akt adm.). W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej również jako: "WPWIS") decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PPIS w P. z dnia [...] maja 2021 r. wymierzającą G. Spółce z o.o. karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu siłowni. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 46a ustawy o zapobieganiu, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego oraz rodzaj stosowanych rozwiązań w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei przepis art. 46b pkt 2 ww. ustawy stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 pkt 1 przytoczonej ustawy kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Wyjaśniono, że karę pieniężną na mocy art. 48a ust. 1 pkt 1 organ wymierza w drodze decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał ponadto, że PZPL nie jest polskim związkiem sportowym mogącym powoływać członków kary narodowej w sportach olimpijskich, a sama Strona nie poinformowała, aby osoby obecne w siłowni w dniu kontroli posiadały inne licencje. Zauważono też, że żadna z kontrolowanych osób nie deklarowała nawet aby była członkiem innego niż PZPL związku sportowego, natomiast obecna przy kontroli manager P. N. oświadczyła, że 3 osoby które opuściły siłownię przed weryfikacją posiadały licencje zawodnicze PZPL. W dalszej kolejności WPWIS odnosząc się do argumentacji odwołania wskazał, że igrzyska olimpijskie na które powołuje się Skarżąca miały miejsce w ubiegłym wieku, tj. w latach 1900-1920. Zdaniem organu fakty ustalone w wyniku kontroli stanowiły wystarczający materiał do stwierdzenia naruszenia prawa i wydania decyzji w oparciu o wskazaną w niej podstawę prawną. Zaakcentowano, że reprezentujący Stronę pełnomocnik w toku postępowania nie przedłożył innych licencji dla osób przebywających w siłowni i to pomimo, że wiązał z tą okolicznością istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Organ II instancji wskazał ponadto, że w dniu kontroli tj. [...] kwietnia 2021 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ograniczeń (...), w którym na podstawie § 9 ust. 1 pkt 2 do dnia 7 maja 2021 r. obowiązywał zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 Prawo przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness, które działają m.in. dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych. Wskazano, że dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej przepis ten został zastąpiony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ograniczeń (...). Organ II instancji stwierdził, że siłownie, kluby i centra fitness zarówno w dniu kontroli jak i w dniu wydania decyzji, mogły być udostępniane (poza działalnością leczniczą) wyłącznie zawodnikom będącym członkami kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodnikom przygotowującym się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych, a nie wszystkim zawodnikom będącym członkami klubów zrzeszonych w Polskich Związkach Sportowych, w tym członkom PZPL. Podkreślono, że zawodnicy PZPL pomimo posiadania licencji zawodniczej oraz powołania do kadry narodowej nie spełniają powyższego warunku albowiem PZPL nie figuruje w wykazie Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu Polskich Związków Sportowych w sportach olimpijskich. Podkreślono, że podczas kontroli uzyskano informację, odnotowaną w protokole, z której wynika, że w przypadku braku licencji, osoba chcąca skorzystać z obiektu, może na miejscu wnioskować o licencję zawodniczą PZPL, umożliwiającą wejście do obiektu, a fakt ten - jak wskazał organ - oznacza, że de facto obiekt udostępniany był wszystkim chętnym. Mając na uwadze argumentację odwołania Spółki organ II instancji wskazał, że z uwagi na szczegółową regulację dopuszczającą w drodze wyjątku prowadzenie siłowni, klubów i centrów fitness, do działalności na tych obiektach nie miał zastosowania obowiązujący w dniu kontroli § 9 ust. 16 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ograniczeń (...). Zdaniem organu II instancji nie zasługiwała na uwzględnienie też argumentacja wskazująca na fakt, że doszło do naruszenia art. 31 ust 3 w związku z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wprowadzenie w trakcie stanu epidemii ograniczeń w prowadzeniu działalności na podstawie rozporządzenia a nie ustawy. Wyjaśniono, że zwalczanie epidemii jest uzasadnione interesem publicznym o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP, a obowiązujące ograniczenia prowadzenia działalności są przewidziane w akcie rangi ustawowej (art. 46b ustawy o zapobieganiu). W przewidzianym prawem terminie skargi na decyzję organu II instancji wywiedli: Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz G. sp. z o.o. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wstrzymania jej wykonania. Skarżąca spółka wniosła ponadto o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W znaczącej mierze zarzuty skarg stanowiły powtórzenie zarzutów podnoszonych na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie ustosunkowując się do argumentacji skarg i odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 28 września 2021 r. sygn. IV SA/Po 762/21 na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zarejestrowaną pod sygnaturą IV SA/Po 762/21 ze sprawą ze skargi G. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na tę samą decyzję, prowadzoną pod sygnaturą IV SA/Po 804/21, a połączone sprawy postanowił prowadzić dalej pod sygnaturą akt IV SA/Po 762/21. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca Spółka, pismem procesowym z dnia 16 września 2021 r. wniosła o przeprowadzenie dowodu z nadesłanego wniosku o udzielenie informacji publicznej i odpowiedzi na ten wniosek. Na rozprawie przed sądem administracyjnym stawiła się pełnomocnik organu oraz za pomocą łączenia on line połączyli się: pełnomocnik Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców i pełnomocnik skarżącej Spółki. Pełnomocnik Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców podtrzymał skargę podkreślając, szeroko omawianą w orzecznictwie kwestię konstytucyjności przepisów oraz podnosząc skalę stwierdzonego naruszenia. Ponadto pełnomocnik Rzecznika MiŚP wskazał na trudną sytuację w jakiej funkcjonują przedsiębiorcy zważywszy na nieprzyjazną interpretację przepisów, naruszenia zasady proporcjonalności oraz "sprzeczne komunikaty od najwyższych władz państwowych". Pełnomocnik G. Sp. z o.o. wnosił i wywodził jak w skardze stwierdzając jednak, że w jego ocenie stan faktyczny tej sprawy jest sporny z uwagi na przyjęte przez organ domniemanie, że jeżeli osoby których obecność stwierdzono w dacie kontroli były członkami Polskiego Związku Przeciągania Liny to automatycznie oznacza, że osoby te nie były członkami innych polskich związków sportowych. Ponadto pełnomocnik skarżącej Spółki podkreślił, że pojęcie sportów olimpijskich na potrzeby tej regulacji nie zostało zdefiniowane oraz akcentował niekonstytucyjność regulacji. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, przy czym podkreślał, że kompleksowo stanowisko organu zostało przedstawione w odpowiedzi na skargę jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik organu akcentował również, że przepisy rozporządzenia nie zostały uchylone i organy administracji publicznej obowiązane są je stosować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie, aczkolwiek przedstawioną w nich argumentację Sąd podziela jedynie w części. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie, choć nie w wszystkie podniesione w nich zarzuty uznał za zasadne. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej "u.z.o.z." albo "ustawa o zapobieganiu") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U.2021, poz. 512– dalej jako: "rozporządzenie z 19 marca 2021r.). Na wstępie należy wskazać, że zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych w dacie kontroli siłowni w dniu [...] kwietnia 2021 r. ustanawiał przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. Następnie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 u.z.o.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Jednocześnie, na podstawie art. 46b pkt 1 i 2 u.z.o.z. Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).Taką też podstawę prawną przywołano w rozporządzeniu z dnia 19 marca 2021r. literalnie "ustanawiającym zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców" w rozumieniu ustawy z 06 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz.162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness (§ 9 ust. 1 pkt 2). Wskazaną przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej podstawę prawną nałożenia na Skarżącą spółkę kary pieniężnej stanowiło naruszenie zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness. W ocenie Sądu kwestią kluczową w sprawie i nie mogącą budzić uzasadnionych wątpliwości, jest fakt, że w drodze rozporządzenia (§ 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r.) ustanowiono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Ta też okoliczność przesądziła o zasadności złożonych skarg. W konsekwencji jako pozostające bez wpływu na wynik tej sprawy Sąd ocenił kwestie na których w zasadniczej mierze koncentrują się złożone skargi, tj.: prawidłowości ustaleń faktycznych, przebiegu czynności kontrolnych, definiowania "sportu olimpijskiego" oraz relacji pomiędzy zakazem ustanowionym w przepisie § 9 ust. 1 pkt 2 a przepisem § 9 ust. 16 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. Do kwestii tych zatem, bardziej szczegółowo, Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia. Sąd w pełni podziela natomiast argumentację kwestionującą zgodność z konstytucyjnymi standardami przepisów ustanawiających w drodze rozporządzenia zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że jakkolwiek, organy wskazywały, że sporna kara zostaje wymierzona za niezastosowanie się do "ograniczenia zakresu działalności przedsiębiorców", to w ocenie Sądu nie można mieć uzasadnionych wątpliwości, że w tym konkretnym przypadku doszło do ingerencji w istotę wolności działalności gospodarczej i ustanowienia w drodze rozporządzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wprost wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. udostępniono pomieszczenia siłowni zawodnikom PZPL i już sam ten fakt świadczył o nieprzestrzeganiu przez stronę obowiązującego w dacie kontroli przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021r. (s.3 decyzji organu I instancji). W kontekście powyższego Sąd, badając zasadność złożonych skarg uznał za konieczne rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Skarżącą. Problem rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak trafnie podniósł Rzecznik Miś, został dostrzeżony przez sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Również Sąd, w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym, zajmował już stanowisko w kwestii legalności ustanowienia w drodze rozporządzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej (por. np. wyrok z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. IV SA/Po 481/21, wyrok z dnia 24 września 2021 r. sygn. IV SA/Po 394/21). Wyjaśniając motywy podjętego, przez Sąd, rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności zaakcentować trzeba, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP niezawisłość sędziom gwarantuje przede wszystkim przez to, że podlegają oni tylko Konstytucji i ustawom. Dzięki temu, sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą. Badając niniejszą sprawę Sąd odwoła się również do argumentacji wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. IV KK 238/21, podzielając ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu tego orzeczenia i przyjmując ją za swoją, w zakresie dotyczącym działania organów na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przekroczenia granic delegacji ustawowej i ujemnych konsekwencji za naruszenie przepisów rangi podstawowej. Sądy, stosując przepis aktu rangi podustawowej, muszą badać, czy organ stanowiący te przepisy działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podstawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast dany przepis normuje sprawy nie przekazane do unormowania w akcie podstawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do wymierzenia sankcji na jego podstawie. Zaakcentować trzeba, że sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te, są zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom szczegółowości podmiotowej (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowej (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i treściowej (wskazanie podstawowych treści tego uregulowania); a nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i daje podstawę do uznania niekonstytucyjności (więc – uchylenia) przepisu upoważniającego, a niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego, PiP 2011, Nr 4, s. 49 i n.), wyr. TK z 9.3.2011 r., P 15/10, OTK-A 2011, Nr 2, poz. 9. [za:] L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, s.(Legalis wyd/El). Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA). Sąd dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawnych, przez pryzmat regulacji konstytucyjnych, doszedł do wniosku, że § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. którego naruszenie de facto zarzucono Skarżącej, co stanowiło uzasadnienie dla wymierzenia jej kary – przedstawionym powyżej konstytucyjnym standardom nie odpowiada. Zakaz prowadzenia aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness został ustanowiony aktem rangi podstawowej – §9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. Przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. został wprowadzony na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obydwa przepisy zostały dodane do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w marcu 2020 r. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Rozporządzenie z 19 marca 2021 r. oparto na regulacji art. 46a ustawy o zapobieganiu, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Nie pozwalały one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej powołanym § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r., a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, sprawę niniejszą rozpoznającego, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że skoro - z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy - organ wykonawczy może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art.46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej) czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). - to a contrario nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów w tym zakresie. Stanowisko Sądu, potwierdza przeprowadzona nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych wykładnia, znajdujących w sprawie przepisów. Należy zauważyć, że zarówno w art. 46, jak i w art. 46b ustawy o zapobieganiu ustawodawca posługuje się zarówno terminem "ograniczenia", jak i "zakazu" – rozróżniając te dwa terminy (por. art. 46 ust. 4 pkt 4oraz art. 46b pkt 10 i 11 ustawy o zapobieganiu). Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Podkreślić trzeba, że jakkolwiek Sądowi znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do "zakazu" określonego działania (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 673/21), to jednak Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym, stoi na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą natomiast do wniosku, że zakaz prowadzenia aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, wprowadzony na mocy § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. został ustanowiony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Wniosek taki jest tym bardziej uzasadniony, że na podstawie art. 22 Konstytucji RP dopuszczalne jest ograniczenie wolności działalności gospodarczej "w drodze ustawy". Sformułowanie "w drodze ustawy" wskazuje, że do ograniczenia wolności dojść może w każdym razie przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia w ogóle nie może mieć miejsca, ale która może jedynie legitymować ograniczenie dokonane - na podstawie ustawy - w rozporządzeniu (por. wyrok TK T z 25 lipca 2006 r. sygn. P 24/05 (www.trybunal.gov.pl). Nie może jednak być wątpliwości, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej może zostać usprawiedliwione jedynie wtedy, gdy realizując określony ważny interes publiczny i czyniąc to w sposób proporcjonalny ograniczenie to nie narusza równocześnie "istoty" wolności działalności gospodarczej. Jak natomiast się wskazuje (por. M. Szydło [w:] Konstytucja RP. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, art. 22 Nb 105-109) istota wolności działalności gospodarczej powinna być wyznaczana zgodnie z kryterium funkcjonalnym, sprowadzającym się do zidentyfikowania takiej sumy czy też takiego kwantum wolności prawnych oraz praw do czegoś (przy uwzględnieniu oraz dopuszczeniu określonych ich ograniczeń) dzięki którym wolność działalności gospodarczej będzie jeszcze mogła w sposób zasadny spełniać te funkcje i zadania w porządku prawnym, jakie zostały jej wyznaczone przepisami Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, że w badanej sprawie doszło do ustanowienia w rozporządzeniu zakazu, a nie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie, Sąd wziął pod uwagę pełen kontekst tej sprawy, a więc również fakt, że sam ustawodawca stwierdził, że nie ma podstaw do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej dającego mu - konstytucyjną i ustawową - możliwość wprowadzenia różnorodnych ograniczeń. W sytuacji natomiast, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, należało stwierdzić, że żaden organ państwowy nie został przez ustawodawcę upoważniony do tego aby wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej z naruszeniem Konstytucji RP. Skoro natomiast, w przepisie § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. ustanowiono nie znajdujący oparcia w przepisach prawa zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to naruszenie tego przepisu nie mogło pociągać za sobą sankcji dla Skarżącej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom) Sąd odmówił zastosowania § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r., czego - co należy podkreślić - nie mogły uczynić przy orzekaniu skarżone organy administracji publicznej. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że Sądowi znane jest prezentowane judykaturze stanowisko, iż przyczyn niekonstytucyjności rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. statuującego zakaz prowadzenia działalności gospodarczej upatrywać należy w tym fakcie, że ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. CBOSA). Sąd, w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym, zauważa jednak, że powszechnie znanym jest fakt, że w praktyce istnieją duże problemy z prawidłowym formułowaniem wytycznych, a znaczna część wytycznych ma charakter pozorny i nie realizuje jakiejkolwiek funkcji "ukierunkowującej" treść rozporządzenia (por. W. Brzozowski, Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (uwagi na tle formułowania upoważnień ustawowych), Przegląd Sejmowy 2013 nr 4, s. 74). Z tej też m.in. przyczyny w orzecznictwie TK od lat obecna jest dyskusja na temat sytuacji, gdy przepis ustawy upoważniający do wydania rozporządzenia jest dosyć lakoniczny, natomiast możliwe jest zrekonstruowanie wytycznych odpowiadających standardom konstytucyjnym na podstawie całej ustawy (por. np. wyr. TK z 10.9.2010 r., P 44/09, OTK-A 2010, Nr 7, poz. 68). Mając na uwadze powyższe, Sąd sprawę niniejszą rozpoznający podziela stanowisko, że jakkolwiek względy poprawności legislacyjnej przemawiają za tym, aby wytyczne były zamieszczone w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia, to jest to standard preferowany przez ustrojodawcę, jednak jego naruszenie nie oznacza niekonstytucyjności przepisu upoważniającego (por. M. Wiącek [w:] Konstytucja RP. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, art. 92 Nb 45). Odnosząc się do zarzutów skarg, Sąd wskazuje, że nie podziela stanowiska Skarżącej Spółki, jakoby zasadności złożonej skargi dowodzić miał wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w dniu 14 września 2021 r. oraz odpowiedź na ten wniosek udzielona dnia 16 września 2021 r. Wnioski pisma procesowego Skarżącej Spółki, jakoby nadesłana do akt sądowych sprawy jej korespondencja z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów dowodziła wadliwości wydanego rozporządzenia w całości, w ocenie Sądu, nie znajdują bezpośredniego oparcia w nadesłanej korespondencji. Sąd nie podziela również argumentacji skarg co do tego, że w istocie rozporządzenie z 19 marca 2021 r. nie ustanawiało zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącą. W tym zakresie Sąd zgadza się w pełni z organem, co do tego że z uwagi na szczegółową regulację ustanawiającą generalny zakaz prowadzenia siłowni, klubów i centrów fitness (§ 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r.), do działalności spornego w sprawie obiektu zastosowania nie znajdował § 9 ust. 16 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. stanowiący, że do dnia 18 kwietnia 2021 r. prowadzenie działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej było dopuszczalne na określonych zasadach. Twierdzenie Skarżącej, że w analizowanej sprawie prowadzenie jej działalności było dozwolone na podstawie § 9 ust. 16 rozporządzenia z 19 marca 2021 r., jest o tyle bezzasadne, że w dacie kontroli przepis § 9 ust. 16 dotyczył działalności obiektów sportowych (ujętej w PKD w podklasie 93.11.Z, która nie obejmuje działalności obiektów służących poprawie kondycji fizycznej, sklasyfikowanej w 93.13.Z, tj. działalności centrów i klubów fitness oraz innych obiektów służących poprawie kondycji fizycznej i kulturystyce), tymczasem, w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że Skarżąca prowadziła pomimo zakazu działalność jako obiekt służący poprawie kondycji fizycznej ujęty w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.13.Z. W świetle wskazanej przez Sąd przyczyny odmowy zastosowania przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. całkowicie bez wpływu na wynik sprawy pozostają okoliczności dotyczące prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych oraz proceduralnych, a także definiowania pojęcia "sportu olimpijskiego". Uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735). Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Taka przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.). Ponieważ skarga dotyczyła kary pieniężnej w wysokości [...] zł, na kwotę zasądzonych od organu kosztów postępowania składa się kwota [...]zł (uiszczona tytułem wpisu stosunkowego od skargi) oraz [...] zł (stawka minimalna ustalonej w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.) oraz kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty od pełnomocnictwa.